二、加快构建政府购买市容保障服务的制度化机制
从上海的情况来看,政府购买市容保障服务发展迅速,然而,与之配套的制度规范还相当缺失,加快构建政府购买市容保障服务的制度化机制,已显得十分必要。当前,应尽快出台相关制度和办法,对以下五个基本问题予以明晰规范。
(一)购买服务的范围
国际上公共服务购买的领域非常广泛,我国相对比较成熟的领域主要涉及公共教育、公共卫生、养老服务、社区服务等。城市管理领域购买服务主要是绿化养护、环卫保洁,这方面的购买标的相对比较清晰。然而,在市容保障服务领域,购买服务的范围和内容却不够清晰。一方面,市容保障服务的概念本来就比较笼统,其内涵和外延很难精确描述。另一方面,市容保障服务领域不是所有的服务内容都可以纳入购买范围。究竟哪些服务可以作为购买内容,哪些不应该,区分标准和界限不十分明确,不同单位有着悬殊的理解和做法,造成购买范围的任意扩大,把不应该纳入购买范围的事项,也实施了购买服务。一般而言,狭义的市容保障服务的购买范围应该仅仅限于宣传告知、提醒劝阻、污染清除和巡查报告等事项,对需要动用政府行政管理权和执法权的保障服务内容,应当严格禁止纳入购买范围。
(二)购买服务的主体
市容保障服务因为涉及到市容秩序的维护,不可避免牵涉到人员的管理,因此,其不同于一般的公共服务,一旦确定购买服务的范围后,对购买服务的主体应该有一些基本要求。目前,上海的72家购买服务单位,主要有由市容协管服务社转制而成的民办非企、环卫保洁作业公司、保安公司、物业公司、民营市容服务公司等几类。提升市容保障服务水平,需要公共服务供给主体的多元化。从长远看,应营造公平、公开、公正的市场环境.鼓励各类主体承担市容保障服务。从当前看,应以政府购买服务为动力,引导规范现有购买主体,同时积极培育发展各类社会组织,形成一支承担市容保障服务的中坚力量。
(三)购买服务的方式
政府购买市容保障服务应当符合购买公共服务的程序要求,可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、定向采购等多种方式,但无论采取何种方式,都应当具有公开性、竞争性,有明确的选择标准。目前存在的主要问题是公开性不够,竞争性不强,选择标准随意性较大。解决这些问题,应当以公开招标为主,以邀请招标、竞争性谈判等方式为辅。公开招标中,要建立规范的招标信息发布平台,成立结构合理的评标委员会,设置科学的评价选择标准。在确定最终中标者时,避免“价低者得”的简单思维,要综合考虑社会组织和市场机构的社会形象、人员素质、专业水准等多种因素,确保购买服务规范发展。
(四)购买服务的合同
政府向社会组织和市场机构购买市容保障服务是一种契约活动,政府和社会组织之间建立合同关系。某种程度而言,合同的好坏直接决定市容保障服务水平的高低。政府要成为“精明的买主”,就必须高度重视合同管理,而不是把它看成一项边缘性任务。要起草明确可行的合同条款,包括购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估办法、各方的责任和义务、意外事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制等。这些条款必须清楚、全面、可考核,不能模棱两可,没有约束力。合同一旦签订,对双方都是约定。对政府而言,应该提升监管能力、谈判技巧,对合同实施过程中发生的实际问题有敏锐的洞察力,确保合同的顺利实施,最终实现购买服务的目标。
(五)服务质量的评估
服务质量的优劣,是否符合合同要求,是推动政府购买服务顺利推进的关键,必须建立完善一套科学合理现实可行的评估机制,对合同履行情况予以评估。评估机制至少应当包含三方面内容:一是评估标准。要设计出一套科学量化的评估体系,从专业水准、服务能力、公众满意度等多方面对市容保障服务的质量和成效作出客观评价。特别要设立否决事项,对一些严格禁止的要求,比如市容保障服务人员冒充城管执法行使执法权的行为,实行一票否决。二是评估主体。评估主体既包括购买方,也包括负责政府采购管理的财政部门,业务管理的市容部门等。除此以外,还包括社会中介机构。比较可行的做法是组建一个由政府相关部门、服务对象代表、社会公众代表以及行业专家按一定比例组成的综合性评估机构。三是评估结果的运用。将评估结果与合同履行、绩效奖惩直接挂钩。
三、为政府购买市容保障服务创造良好的发展环境
政府购买市容保障服务是一个新生事物,实践已经充分证明这一事物的成效和意义,新的发展阶段,需要创造良好的环境,推进政府购买市容保障服务的健康持续发展。