(一)资源回收立法的模式
在考察我国资源回收立法模式时,应当处理好以下几组关系:一是需要与可能的关系;二是中国国情与外国经验的关系;三是资源回收立法与现行法律体系的关系;四是当前需要与目标适当超前的关系。虽然现在各个城市也进行了垃圾堆肥、焚烧发电等方面的尝试,但由于资金、技术方面的原因,进展十分缓慢。文章第一部分分析武汉现状的例子证明了这一点。针对回收市场秩序混乱、资源回收率低、不易回收的再生资源丢弃现象严重、缺乏相应的行业标准和管理法规的现实国情,对于国际先进立法经验要在借鉴的同时进行创新,不能搞一刀切。我们应当在制定单行的《资源回用回收法》的同时制定《废物处置法》,把垃圾分为可回收利用资源和废物两大类,进而适用不同的规则体系。在资源回收立法中应当确立“回用回收优先于处置”的原则;并且在立法中明确:回收回用不是盲目的、短期的、危险的、可能造成二次污染的回收回用。而是建立在完善的垃圾收集、分捡系统基础上的,是在整合现有垃圾处理资源基础上的综合处理与能源回收。
《资源回用回收法》的单行立法模式作为一项新的制度设计,还需要对现行法律法规进行相应的修改,以保证其合法性:一是修订《环境保护法》,在总则中对循环经济作出原则性规定,在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定;或把资源回收立法分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。
二是修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律,对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定;修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律,在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。三是制定和完善资源回收的专门条例和部门行政规章。为了促进资源回收产业的发展,有必要在法律的框架内由中央政府制定一些条例,并在条例的指导下,制定或完善有关的部委规章。四是有立法权的地方人大及其常务委员会、地方人民政府和民族自治地方的人大及其常务委员会,根据各自的权限制定有关资源回收的地方法规、自治条例、单行条例和地方行政规章。
(二)资源回收立法的框架
资源回收立法是依照循环经济的理念,在我国现代化进程加快、资源浪费与资源瓶颈同时存在的特殊时期,设计出的在整个社会范围内完成“自然资源——产品——再生资源”的闭合回路。它需要环境无害化技术作为操作平台,需要竞争性资源回收产业化作为政策平台、需要平衡各方权利和责任作为法律平台。因此,资源回收立法的范围受到《资源回用回收法》本身的综合性、政策性、阶段性以及社会本位性影响,必定是有着特定范围和边界。从我国当前政府财力、经济发展水平、环境治理技术以及居民的环保意识的现实出发,笔者认为可以在借鉴德日立法经验的基础上,资源回收方面迫切需要规范的以下几个方面寻求具体制度体系的建设:
1.资源回收政府监管、促导制度。改变政府在资源回收领域越位与缺位并存的状态,将现行的城镇垃圾处理由政府依靠行政手段直接管理,转变为主要依靠法律法规进行监管和促导。监管手段包括鼓励、允许、限制、禁止等方面,有时还配有配额制、许可制、对工资与价格的直接管制等。促导手段包括财政、税收、金融、价格、外贸、政府采购等。此外还可使用经济展望、劝告及提供其他市场信息为表现式样,增强投资者信心。因为“渐进式改革有利于政府选择那些成功系数较大的领域进行改革,投资者会对此做出理性的预期,而且,因为预期能够成功,所以会愿意投资,这些投资将反过来进一步增强其预期。”
2.资源回收目标制度。“如果不对公共行政在为追求其目的而采取任何被政府官员认为是便利的手段方面的权力加以限制,那么这种做法便是同法律背道而驰的,因为这将沦为纯粹的权力统治。”为了提高政府依法行政和发展循环经济水平,有必要确立资源回收目标。只有明确了资源回收目标,才能进一步制定和实施资源回收计划。资源回收目标制度包括近期目标和远期目标,并且可以在立法中明确资源回收率与综合利用率是资源回收目标中的量化考核指标。
3.垃圾分类目录制度。把垃圾具体分类为容器包装垃圾、建筑垃圾、食品垃圾、废纸废木材垃圾、废旧电子垃圾、废旧汽车、废旧电池垃圾、废油垃圾等。在此基础上把垃圾分为四个大类:湿垃圾、干垃圾、有害垃圾、大件垃圾。根据其物理和化学性质的不同,分别将其编入强制回收目录或自愿回收目录或强制无害处理目录,从而为再生资源的回收利用做好分类分捡准备。
4.资源回收程序和示范制度。资源回收的过程必须以不损害环境和人类健康的方式和步骤进行。应当以资源回收指南的形式规定:针对不同废弃物采取不同的回收程序和方式,从而确保不产生环境的二次污染。并且在条件成熟的市、区进行示范,待条件成熟后再进行大面积推广。当然,在立法层面上可以对示范点进行一定的制度倾斜,以保障示范点的良性运作。
5.资源回收市场准入与许可制度。在立法中确立倾斜型产业政策,着眼于竞争,强调发挥市场的作用,为各类再生资源回收利用投资者创造公平竞争的法律环境,使资源回收产业结构的调整顺应市场需求发展的趋势,让企业在市场机制作用下自觉地进行生产要素的优化组合和更新换代,尽可能不再采取强制性的行政手段。在确保政府政策性投资的同时,广开资金渠道,鼓励民间资本和外资组建起点高、上规模的清洁和垃圾资源回用回收公司,并实行资源回收营业许可证制度。
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