试述对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的认定和处理

国务院《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第三十七条规定：“凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或拆除；逾期未改造或者拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”当前，在适用该条款进行处罚时，各地大都根据本条款的规定，结合其他规章的规定来对相对人进行处罚。为了更好地做好对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的认定和处理，本文拟对这一问题进行初步探讨。 

一、对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施认定要具有合法性

按照依法行政的基本原则，对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施的认定标准要有合法的依据。

（一）应坚持准确适用法律为前提，有明确的法律依据作为认定标准。要认定一建筑物或者设施“不符合城市容貌标准或环境卫生标准”，须有明确的法律依据来支持。目前，规章以上的法律规范有《条例》、建设部《城市容貌标准》和《城市环境卫生标准》以及《山东省实施<城市市容和环境卫生管理条例>办法》。其中，《条例》第二章、第三章分别对城市市容管理、环境卫生管理作了具体规定，这是应首先适用的条款。《条例》第二章把城市容貌界定为城市的建筑景观、城内各类建筑物或设施的外观形式。要求“一切单位和个人都应当保持建筑物的整洁、美观”，并主要对阳台、窗户、户外广告、标语标牌、画廊、橱窗、围墙、栏杆以及城市绿化的设计、建设、管理以及街道两侧和公共场地堆放物料、搭建建筑物、构筑物或其他设施提出了具体容貌标准。建设部《城市容貌标准》对建筑景观、公共设施、园林绿化和户外广告，也规定了明确的标准。另外，《山东省实施<城市市容和环境卫生管理条例>办法》的有关条款对建筑物或设施的容貌标准作了规定。法无明文规定不处罚，行政机关对城市中具体建筑物或设施是否符合城市容貌标准、环境卫生标准的认定，应严格按照客观存在的建筑物或设施，正确适用法律，理解法律条文的准确涵义，做到不歪曲适用、不歧义适用，真正做到依法行政、合理行政。

（二）重事实、重调查，取得完整的证据材料。行政机关在行政复议或行政诉讼中承担举证责任。如果忽视证据的调查、收集，以为认定其不符合城市容貌标准，作出一个责令限期改正或拆除的决定，具体行政行为就能成立。如果引起复议或诉讼，就将承担举证不能的法律后果。所以，应重视调查取证阶段的工作，收集好证据材料，来证明建筑物或设施不符合城市容貌标准的客观事实。

（三）履行告知义务，给行政相对人陈述和申辩的权利。对城市不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的处理，在处罚前应当履行告知义务，让行政相对人知道，其建筑物或设施不符合城市容貌标准和环境卫生标准具体条款，给行政相对人陈述和申辩的权利。对是否告知行政相对人听证权利这一问题，法律法规或规章没有具体规定。遵循《行政处罚法》第三条“处罚法定程序”的原则，不必履行告知相对人听证权利的义务。

二、责令限期拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，是行政处罚，而不是行政强制（即行政强制措施或者行政强制执行）

《条例》第三十七条是典型的行政处罚条款，其中责令限期改造不属于行政处罚的范畴，而责令限期拆除则属于行政处罚的法定形式，《条例》是国务院制定的行政法规，属于《行政处罚法》第八条第七项所指的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，这是行政执法领域使用较多的行政处罚种类，是限制、剥夺行政相对人房屋财产权的一种财产罚。当前对责令限期拆除是否属于行政处罚有不同的看法，有的人认为不是一种行政处罚，是一种行政强制措施。有的人认为是一种行政处罚。把责令限期拆除认定为行政处罚的一种，既体现了行政机关合法合理、谨慎行政的原则，又符合有关法律法规规定。如《土地管理法》，已明确认定责令限期拆除是一种行政处罚。

责令限期拆除不是行政强制措施。按照行政法上的理论，行政强制措施是一种具体行政行为，是行政机关在实施行政管理过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。一般是行政机关在调查取证阶段采取的一种措施，具有临时性、紧急性的特点，一旦采取行政强制措施的法定事由排除，行政强制措施即告消灭。行政机关采取行政强制措施，必须有法律法规明确规定，我们在执法过程中对无照商贩的查封、扣押，对建筑施工设备的封存，符合行政强制措施的特点，是典型的行政强制措施。责令限期拆除是责令行政相对人在规定的期限内自行拆除建筑物或设施，是要求相对人把建筑物这一特定财产无条件拆除。不具有临时性、紧急性的特点。所以说，责令限期拆除不是一种行政强制措施。

责令限期拆除也不是行政强制执行。责令限期拆除是要求行政相对人自行拆除，不具备强制性，不是行政强制执行。《条例》第三十七条规定，行政机关作出责令限期拆除的处罚决定后，行政相对人“逾期未改造或者拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。”这是行政强制执行。我国现行的行政强制执行体制是以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自行强制执行为例外或补充。《条例》第三十七条规定的强制拆除，属于行政机关自行强制执行。不管谁是执行主体，行政强制执行都以确定义务的行政处理决定（具体行政行为）为存在和前提，行政强制执行是对该行政处理决定的执行。不存在基于法律法规而直接实施的行政强制执行。《条例》第三十七条设定了两个具体行政行为，一是责令限期拆除，另一个是组织强制拆除。前一个行为是后一个行为的前提和基础。前一个行为的目的是告诫、要求行政相对人主动履行义务，只有在义务人到期未履行义务的情况下，才能实施行政强制执行。因此，行政强制执行有可能实施，也有可能不需要实施。