试述对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施的认定和处理

《行政处罚法》第三十九条规定，行政机关给予行政处罚的，应当制作行政处罚决定书。本条款明确规定，制作行政处罚决定书是行政机关给予处罚的法定形式。这是《行政处罚法》规定的法定程序，属于强制性规定，是行政机关必须遵守的。依此规定，对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施作出责令限期拆除决定，应当就前期的调查取证及适用的法律制作行政处罚决定书。

三、适用《条例》，不能与《城市规划法》相冲突

《城市规划法》对某一事项已经作出明确规定的，《条例》作为下一阶位的法律规范，不得与其相冲突。

由于适用《条例》行政机关可以强制拆除，适用《城市规划法》须申请法院强制拆除。有的地方在工作中，往往把违法建筑物视为不符合城市容貌标准，这是不妥当的。违法建筑并不必然地表现为不符合城市容貌标准，《条例》也没有把违法建筑视为不符合城市容貌标准的具体表现形态。当然，有的违法建筑可能既违章，也不符合城市容貌标准，影响城市容貌。对违法建筑，如果《城市规划法》已经作了强制性规定的，不管其是不是影响市容，都应依据《城市规划法》依法处理。《城市规划法》第四十条，规定的认定标准是“严重影响城市规划”和“影响城市规划、尚可采取改正措施 ”，《条例》规定的认定标准是“不符合城市容貌标准和环境卫生标准”。“严重影响城市规划”和“不符合城市容貌标准”的法律制裁手段是一样，都是责令限期拆除。“严重影响城市规划”的建筑物必然的表现为违法建筑，而“不符合城市容貌的建筑物”不一定必然表现为违法建筑。在执法实务中，应该根据调查取证收集的各类证据，法律有强制性规定属于“严重影响城市规划”的，应首先依据《城市规划法》处理。《城市规划法》没有强制性规定，又表现为不符合城市容貌标准，《条例》有强制性规定的，应依据《条例》处理。

四、正确行使自由裁量权，合法合理作出处罚决定

《条例》第三十七条对不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，作出了“责令限期改造或者拆除”的规定，赋予了行政机关自由裁量的权力，这种权力的行使不是随心所欲的，而应当是合法合理的。对能够改造的、必须改造的，应当责令改造。正确行使“责令限期改造”的手段，可以减少直接对抗，激发行政相对人的参与意识和自愿行为，让其自行改造，达到符合城市容貌的标准。这样，可以提高行政效率，降低执法成本，更能体现行政管理的目的。对必须拆除，不能改造的，应当“责令限期拆除”。

假设不符合城市容貌标准的建筑物或者设施是合法建筑，可能会因多种原因导致外观形象不符合城市容貌标准，如因年久失修不能保持建筑物的整洁、美观；或者房屋建成后未经批准擅自改建窗户、阳台、栏杆或其他设施；或者擅自改造建筑物临街面的颜色，影响市容等等。对这类建筑物或设施，可以责令限期改造，使其符合城市容貌标准；或者责令限期拆除。如果责令限期拆除，拆除的标的物是什么？拆除擅自改造的不符合城市容貌标准的窗户、阳台、栏杆等设施，还是拆除整体建筑物。笔者认为只能是前者，不能用行政处罚的手段责令拆除依据建设工程规划许可证建设的建筑物。依法建设的建筑物是公民、法人或其他组织的合法财产，应当受到法律保护。这是明确写进《宪法》、《民法通则》的，不能因为一个合法建筑物的外观形象不符合城市容貌标准，就任意处分公民的合法财产所有权。当然，在实践中，做到以事实为依据，对于那些处在城市主要位置的房屋，因年代久远、无人维修，形成残墙断壁，极度危险，已毫无利用价值，严重影响了城市容貌，与周围建筑景观极不协调，可以限期拆除。

总之，对建筑物或者设施不符合城市容貌标准或环境卫生标准的认定和处理，赋予了行政机关较大的自由裁量权，应该根据建筑物或设施的客观表现形态，依据有关法律法规规定，合法合理裁量，做出恰当的处罚决定，达到行政管理的目的。