3、上海市政府提出了按照“市场化、专业化、规范化、标准化”的要求和企业投资、政府采购服务的模式进行城市垃圾管理。
4、在上海市城市基础设施投融资体制改革的实践中,已经成功在道路、桥梁、隧道、水务项目和垃圾处理项目等领域采用BOT方式,政府积累了一定的经验。
四、环境基础设施运用BOT的风险
1、项目建设(B-Building)环节的风险。
(1)恶性竞争。在环境产业领域中目前BOT仍属新生事物,不少环保公司不管是否有过深入研究,是否具备相应的技术、融资、管理实力,都一窝蜂搞BOT项目,不少资产规模仅几百万的环保企业也到处承揽市政BOT项目,他们甚至连投资成本如何测算都不知道,就去与业主谈运行价格。更有甚者,竞争BOT项目就是为了集资、圈钱。这种不规范的市场竞争使踏实做事的正规公司面临较大风险。外资大幅溢价收购垃圾处理厂股权,造成政府和社会公众的误解,以为垃圾处理项目是高回报的项目。扰乱了公众的视线,不利于垃圾收费政策等鼓励垃圾处理产业化政策的出台。
(2)收费体系不健全。我国BOT项目,特别是环保BOT项目目前仍缺乏政策法规的支持,大部分地方尚未出台收费政策。即使有政策,在执行中也存在着各种各样的问题,如收费收入不足以满足投资回报与运行,或收到的费用被紧张的财政占用等。
(3)融资风险。BOT项目需要大量的资金投入,一般乙方都需要融资,银行等金融机构现在对贷款审查非常严格,而目前很多环保企业发展起步较晚,资金实力不足,银行提出先签BOT协议再提供贷款。这样,融资不得、成本高昂或期限紧迫等风险就很明显了。
(4)工程总承包风险。主要针对的是目前我国实力雄厚的大型环保公司仍不多,环保公司大多缺乏大型工程总承包的经验,因此从事BOT面临风险是显而易见的。这些风险包含在技术路线选择、系统优化、项目前期管理、征地、施工及施工管理、工程质量控制、工期控制、费用预算控制等工程行为之中。
2、项目进入运营状态(O-Operation)时的风险。
(1)实际处理规模达不到设计要求,导致收入减少引起的风险。项目的投资回收期可能延长,甚至亏损;
(2)财政风险。收费政策可能发生变化,收到的费用能否从政府及时划转,都会使投资回收遇到风险;
(3)运用的技术、设备和管理要保证污染物的长期稳定达标排放,否则将对环境产生负面影响; (4)各种运行成本发生变化,如物料价格、电力成本、人员工资福利等与设计的不一致,使收回投资遇到风险;
(5)对于大型市政设施运营缺乏经验,管理不善,造成实际运行成本、处理效果等达不到预期目标,造成对经济环境和生态环境的负面影响。
(6)长达20年甚至更长的运营期中可能出现的政治、经济、政策法规及自然不可抗力诸方面的重大变化所带来的对项目执行的影响。
3、项目进入移交(T-Transfer)阶段时的风险
首先在中国环保领域还没有一个BOT项目进行过移交,毕竟当初的协议要经过二十多年的世事变迁。其次,移交时甲、乙双方是一个什么样的心态,会采取什么样的行为现在都是未知数,变数就意味着风险。三种可能都有:
(1)双方友好移交;
(2)乙方将一付烂摊子“踢”给甲方;
(3)甲方克扣前数年巨款,不愿接受移交。
此外,经过多年变迁,甲、乙双方主体都可能发生变化,由此给BOT项目最后的移交带来风险。
四、BOT在上海城市生活垃圾产业的具体操作建议
鉴于BOT在城市环境基础设施建设中的重要意义以及可能存在的各种风险,为了在实际操作中更好地发挥BOT地积极作用,政府在运用BOT的过程中,在投资人的培育选择、特许经营协议制定和招标工作等方面应该予以足够的重视,现提出如下10条建议:
1、政府扶持,培育国有多元化的投融资、建设和运营主体由于城市生活垃圾处理基础性、公益性的特点,在SARS、瘟疫等特殊时期甚至关系到城市的安全,所以在城市生活垃圾处理产业刚刚起步阶段,BOT专业法律法规未出台、市场游戏规则未完善、具备实力的专业投资商未成长起来、政府和环保企业均缺乏经验的情况下,建议培育国有多元化的投融资、建设(设计)和运营主体,以最大限度规避可能存在的风险。理由是:
(1)垃圾处理是资本、技术密集产业,采用BOT方式进行,一次性投资大,投资回收期又很长,投资风险较大。
(2)垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施,其建设完成后运行维护的工作量大、技术要求强、投入高,运营风险较大。
(3)在实践中,我们发现环保行业的大多数民营企业在资本、技术先进性、运营管理经验、项目融资等方面的弱势在短期内尚无法改变,抗风险能力较差。
(4)在以BOT方式投资于环保基础产业时,应积极采取中外合资、合作方式,防止外商操纵和垄断环保基础设施项目,也可以为我国企业积累投资和营运环保基础产业的经验。基于上述情况和考虑,建议培育融资本、技术(设计)、项目总承包、运营管理于一体的国有资本占主导地位的市场主体。建议的上海环境产业政府投融资管理模式如下图:(由于不支持WORD画图程序,故无法全部描述,如有兴趣,可和我联系)政府主管部门:市国资委如财政物价环卫国有独资综合性投资公司BOT项目公司国有多元化专业投资公司
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