环卫科技网讯，近日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》。环卫科技网初步分析后认为，该《意见》堪称是PPP实施十年来最具突破性的文件，不但对PPP和特许经营实施过程出现的问题进行了全面修正和规范，还明确提出民营企业优先参与PPP，并突破了30年的特许经营期限限制，提高到了40年，甚至还可根据实际情况予以延长。

PPP模式的应用现状和存在问题

中国银行研究院2023年3月发布的一份报告显示，PPP模式于1982年由英国正式提出，由于其在提升公共服务效率、缓解政府财政约束方面的显著优势在欧美国家得到广泛运用。在2014年正式引入我国后，PPP模式展现出了蓬勃的生命力并对我国基础设施建设起到了积极促进作用，截至2022年末，全国已落地PPP项目1.4万个，投资总额20.9万亿元。

目前国内PPP投向以支持基础设施建设为主。根据财政部披露数据，PPP投资项目数量最多的行业为市政工程、交通运输及生态环保；在投资金额上，交通运输业、片区开发由于其较大的单体投资规模而吸收了较多的资金（图1）。其余主要投向还包括水利、林业、文化、旅游等行业。

图片来源：中国银行研究院报告，下同

图1截至2022年末PPP项目资金的行业投向（万亿元）

就省份而言，目前中西部地区更多使用PPP模式。相较于同样大量投资于基础设施领域的地方政府专项债、政策性开发性金融工具，PPP模式在中西部的使用多于东部传统经济强省。贵州、四川、河南位列PPP累计投资额前三，云南、广西、河北、新疆等省份吸引PPP投资总额也位居前列（图2）。

图2截至2022年末PPP资金的地区投向

PPP项目的运营方式则以BOT（建设-运营-移交）为主。在PPP项目的所有运营方式中，BOT模式仍是主流，占所有PPP项目的81%。其余重要的运营方式还包括TOT（移交-经营移交）、TOT+BOT等。

尽管PPP模式对我国基础设施建设做出了重大贡献，但近年来社会资本结构失衡以及增加地方财政刚性支出等问题逐渐凸显。

社会资本结构失衡。PPP项目中的社会资本方通常以国资背景企业为主，这与PPP产品设计之初分散政府投资风险，带动民营资本的初衷出现了一定的偏离。据明树数据统计，2021年国有企业（含央企及地方国企）中标项目数量已超全年总投资的81.2%，中标投资规模更是超全年投资总额的95%；民企中标项目投资规模在2015年达峰后持续下降，2021年已不足3.6%。

增加地方政府财政支出。当前PPP模式中的大量项目仍需依赖地方财政补贴：截至2022年末，需地方财政补贴的“可行性缺口补助”及“政府付费”两类回报机制已成为PPP项目的主流，二者合计占所有PPP项目比重近97%。大规模补贴对大量使用PPP模式的中西部省份的地方财政带来较大压力。根据财政部PPP中心披露，2022年三季度末，全国行政区有PPP项目在库的2763个行政区中，财政支付能力超7%预警线的行政区695个，超10%红线的34个，二者合计占有PPP在库行政区的26.4%。

PPP项目投资增速放缓。从PPP项目成交情况看，2018-2021年，国内PPP项目成交数量及规模已连续4年下滑。观察PPP在库项目，自2017年财政部开始对PPP项目库持续加强管理和集中清理以后，财政部PPP在库项目数量及累计投资金额的同比增长率已分别从2017年初的69.86%、65.44%降低至2022年末的3.3%及1.6%。

PPP走入低谷的原因，则在于商业可持续性弱、存量资产盘活困难、地方政府履约不力及融资约束等多方面。

第一，商业可持续性弱。一方面，PPP行业投向资本回报率低。PPP模式存在的出发点是协助政府提供公共服务，促进基础设施建设，但由于市政工程、交通运输、环保水利等公共服务领域的非营利性，PPP模式资本回报率较低，导致大量项目仍需依赖补贴实现持续经营。另一方面，资本金来源单一。PPP项目公司需地方政府或社会资本方提供资金，相较于地方政府专项债券投资项目，PPP项目资金成本较高，特别是大量使用PPP模式的中西部地区，较高的地方政府债务率进一步加大了项目资金来源难度。较低的资本回报率也限制了产业基金、保险资金等长期资本的股权投资，成为PPP可持续经营的短板。

第二，存量资产盘活仍存困境。按照现有政策，PPP项目合作期限原则上在10年以上，大部分项目期限集中于10年-30年。较长的合作期限锁定了资本的流动性，带来了一定的政策风险和市场风险，社会资本方具有较强的退出需求。但PPP退出机制运行效率不高限制了PPP模式存量资产的盘活。

第三，部分地方政府缺乏契约意识，存在针对民企的暗门、壁垒。PPP采购偏向于国有企业、信息不对称、低价恶性竞争等问题均形成了对民营参与PPP项目的壁垒。例如2016年某民营环卫企业与xx市财政局纠纷案，原告诉称xx市公共资源交易中心受xx市城市管理执法局委托对“xx市城区环卫作业PPP项目”进行国内公开招标时，项目采购过程出现了违法违规行为，原告未及时收到关于PPP项目的“竞争性磋商通知书”及相关资料，影响了其正常参与项目投标。

另外，部分地方政府还存在失信问题。在债务压力渐增，税收来源不足的情况下，地方政府合同执行力不足，以概算调整、财政审核、绩效评价等理由拖欠付费的问题时有发生。

第四，存在融资约束。一方面，市场因素导致融资约束。PPP项目以政府和社会资本成立项目公司（SPV）的方式推进项目建设及运营，在当前地方财政紧平衡的背景下，部分省份的地方国有企业融资成本高企，进一步扩大了对PPP项目的融资约束。在民营企业作为社会资本方的项目中，项目公司的融资成本甚至高于国企作为社会资本方的PPP项目。此外，银行信贷依赖政府信用、重抵押、重担保的融资模式也限制了PPP项目的融资，融资难、资金链断裂等问题时有发生。（以上资料节选自中国银行研究院报告《PPP模式的发展现状、问题及建议》，部分内容有删减）

《意见》横空出世，做了哪些规范和修正？

《意见》提出，PPP应聚焦使用者付费项目，应全部采用特许经营模式，更具突破性的是，《意见》史无前例的明确，PPP应民营企业优先，并在相当程度上限制了地方政府的某些“权力”，曾经有过的那种出个文件变更特许经营协议，甚至终止协议，以后恐怕不太容易做到了。

第一，PPP要聚焦使用者付费项目

《意见》指出，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

这一规定试图从根本上堵住“明股实债，增加地方隐形债务”这一PPP漏洞，但具体落地恐怕还需要更为细致的规定。

第二，PPP项目应全部采取特许经营模式

《意见》指出，PPP应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具体实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

前文中已有数据表明，大部分PPP项目都是以特许经营模式落地，这次更是直接以文件的形式予以肯定和确定。同时，《意见》还用大量篇幅对特许经营进行了阐述和规定，甚至把特许经营期限延长到了不超过40年。

《意见》指出，对于特许经营模式：

一要严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。

二要公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合体，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理经验、专业运营能力、企业综合实力、信用评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新履行特许经营者选择程序。根据国家有关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理确定特许经营期限，充分保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

三要规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义务对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服务）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

四要严格履行投资管理程序。对政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新履行项目审核程序，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。

五要做好项目建设实施管理。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有关规定优化工程建设方案，合理安排工期，有效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可。

《意见》还强调，在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充协议。

特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止为由将特许经营转变为通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新选择特许经营者，同等条件下可优先选择原特许经营者。

特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商解决，必要时可根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民事诉讼，妥善处理解决。

第三，PPP应限定于有经营性收益的项目。

主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

第四，PPP要优先选择民营企业参与。

这堪称是《意见》的一大亮点，明确提出要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。

这份项目清单提出，对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目、园区基础设施项目、公共停车场项目、农业废弃物资源化利用项目等，应由民营企业独资或控股；对于关系国计民生、公共属性较强的项目，如污水处理项目、污水管网项目、城镇供水、供气、供热项目等，民营企业股权占比原则上不低于35%；对于少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

针对民营资本参与PPP遇到的资金问题，《意见》明确提出，要“做好要素保障和融资支持”，具体包括：

● 支持在不改变项目地表原地类和使用现状的前提下，利用地下空间进行开发建设，提高土地使用效率。

● 支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率。

● 探索分层设立国有建设用地使用权，支持项目依法依规加快办理前期手续。

● 鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。

《意见》好比给阴跌不止的PPP注入一剂“强心针”，相信可以止住PPP的下行趋势。但同时也要看到，虽然《意见》做出的各种规范性举措，提出的各种规划和设想非常美好，但若想真正激发出民营资本踊跃参与PPP的热情，恐怕仍需要解决大量的实际问题，接下来不排除有关部门还会进一步出台措施或者细则，逐步推动《意见》落地，让我们拭目以待！