城管执法冲突问题的成因及对策研究——以管理城市流动摊贩为例

目前，我国正处在社会转型期，各种利益的分化和聚合复杂多变，由利益关系引起的社会矛盾与社会冲突明显增加。城管执法人员与城市流动摊贩之间的冲突就突出表现了多元利益主体之间的矛盾。当前，暴力执法与暴力抗法频发以及流动摊贩管理失当的恶性循环，就缘于维持社会秩序、城市形象与解决百姓生计问题之间的矛盾，其实质是公平与效益的价值冲突。流动摊贩管理中的城管执法如何实现“以社会公共利益为核心的社会利益的均衡”，是当前和今后一个时期需要着力破解的现实课题。

随着城市化进程的加快，再加上社会转型、国企改革，催生了大批城市流动摊贩；而城管执法人员恰好处于流动摊贩的对立面。多年来的实践证明，城管执法没有从根本上解决流动摊贩的管理问题；相反，二者因为各自职责与生计，经常发生矛盾和纠纷，甚至上升到暴力执法与暴力抗法尖锐对峙的程度。

一、事件起因及处置措施

今年，发生在鄞州区的城管执法冲突事件中，有3件涉及城管与流动摊贩的冲突。

案例一：2014年3月30日中午时分，鄞州区城管局出动50多名队员、8辆执法车，对中海国际社区项目工地周边的无证摊贩进行集中整治。执法过程中，队员严格按照法定程序展开行动；然而，在依法对摊贩经营工具等物品进行证据保全登记中，涉事摊贩及其家属一拥而上，哄抢已经搬上执法车的部分物品，并辱骂、挑衅执法人员。队员在阻止当事人及其家属哄抢被扣物品的过程中，与对方发生肢体冲突；随后，双方报警，接受公安机关处理。

案例二：2014年4月3日晚上，鄞州区城管局联合公安机关，专项整治位于钱湖天地旁的一个新疆摊。执法过程中，执法人员首先对摊主进行善意劝告，希望其自行离开。然而，新疆摊贩以听不懂普通话为借口，拒不离开；后来，摊贩的情绪越来越激动，竟然跳上执法车挥舞刀具，威胁、谩骂执法人员，甚至将自己的经营工具踢倒在地。见状，城管执法队员与公安民警通力合作、协同制止，最终稳定了新疆摊贩的情绪，成功将其劝离。

案例三：2014年4月16日上午10时40分许，鄞州区城管局两名执法队员巡逻至位于堇山中路的联心菜场门口时，发现有人利用一辆轻型小货车（车牌号为浙BQ5E19）贩卖草莓。这名摊贩看到执法人员后，欲驾车逃离，差点将执法人员撞倒；而后，执法车将其逼停。在随后的执法过程中，当事人拒绝执法人员对其经营物品进行暂扣，还不停辱骂；紧接着，又从车内取出一把榔头不停挥舞，威胁当时正在摄像的执法人员。尽管当时形势十分危急，但执法队员临危不乱，积极配合派出所民警控制当事人，责令其放下手中的榔头。在暴力抗法无果的情况下，当事人将榔头放回车内。最终，执法队员向当事人下发了《证据先行登记保存决定书》，暂扣涉事车辆一个星期。

案例四：2014年7月24日下午，鄞州区城管局执法队员巡查至启明路时，发现一名男子无证设摊、摆卖鸡蛋饼，于是上前制止。执法人员按照法定程序，暂扣其经营工具，并搬上执法车。突然，男子的妻子和母亲出现了，看到执法队员正在查扣物品，便上前阻拦。妻子不停推搡、辱骂执法人员，母亲则抢夺经营工具；此时，涉事男子则坐在地上哭喊。面对此情此景，城管执法队员和公安民警沉着冷静应对，最终劝服了3名涉事人员，并暂扣其煤气瓶、三轮车等经营工具。

二、经验教训

城管执法部门在管控流动摊贩的过程中，呈现出管理手段单一化、管理方式运动化、管理成果低效化等特点。城管执法在城市流动摊贩管理中一直面临困境，根本问题不只在于城管执法体制，且与城市管理理念与模式、法治化程度等有着密切关系。

（一）行政相对人方面的原因

1、“弱势群体”的特殊心态激发了暴力抗法行为。城管执法工作的对象大部分是社会弱势群体，如流动摊贩。从现阶段摊贩的组成人员来看，绝大多数是外来务工人员、城市结构调整导致的下岗人员以及一些老、弱、病、残等生活相对困难人员。对于他们而言，无证设摊就是养家糊口的渠道；城管禁止其经营，相当于断了他们的生存之路。因此，当城管开展执法工作时，他们自然会强烈反抗甚至为之一搏。另外，摊贩普遍受教育程度较低、法律意识淡薄，当遇到城管执法工作中的某些粗暴行为时，很容易激起暴力反抗行为。长此以往，摊贩对城管执法工作就会产生抵触情绪，导致城管执法冲突。

2、公众对“弱势群体”的同情心理纵容了暴力抗法行为。在公众眼中，相较于城管执法人员，流动摊贩就是社会弱势群体；公众对弱势群体天然具有一种同情心，间接纵容了行政相对人暴力抗法。通常情况下，当公众看到处于弱势地位的流动摊贩受到处罚时，想当然地认为执法对象是受害者，在内心肯定了城管正在进行暴力执法；而看到执法对象暴力抗法时，往往认为是一种自卫行为，这无疑助长了执法对象暴力抗法的气焰。

（二）城管执法主体方面的原因

1、城管执法人员素质参差不齐。城管执法部门人员构成比较复杂，既有正式公务员，又有军转干部，还有协管员。可以说，执法队伍内部成员在知识素养、学识背景等方面差别较大；一部分没有接受过系统的法律知识和业务技能培训，对执法依据和程序掌握不到位，与流动摊贩进行言语交谈时容易出现沟通不畅、表达不清等情况，这容易导致流动摊贩的误解从而引发矛盾。

2、执法人员受特权思想影响较深。在城管执法队伍中，个别执法人员存在官本位思想：认为自己是执法者，高高在上，可以一手遮天。之所以存在这种心态，主要原因在于：一是执法对象中的流动摊贩主要由城市外来务工人员、下岗职工、失业待岗人员、城郊农民等构成，他们通常是公众眼中的“弱势群体”，处于社会底层；二是城管执法人员具有较大的自由裁量权，而相关法律约束机制和监督管理机制并不健全，现有的法律规范没有发挥应有的效用。

（三）摊贩治理政策与执法模式方面的原因

1、“取缔式”摊贩管理政策过于极端化。为了维护良好的市容秩序和环境卫生，绝大部分地方政府对占道经营采取了“坚决取缔”的态度，并借助城管执法部门对违法占道经营的摊贩进行处罚和取缔。这一措施虽然在一定程度上改善了城市形象，但却忽视了摊贩的生计问题，导致城管与摊贩之间的冲突不断。

2、城管执法缺乏系统科学的法律规范。当前，城市管理综合执法还处在探索和试验阶段，城管执法法律地位的不明确使其始终存在着合法性和合理性不足的缺陷。全国至今仍无一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。然而，随着相对集中行政处罚权工作的全面展开，若无统一全面的法律规则，具体操作难免陷入混乱无序的境地；同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，从而滥用行政处罚自由裁量权，不仅损害了法律的权威性和严肃性，更直接损害了行政相对人的合法权益。这些都给高效地推进城市精细化管理带来阻碍。

（四）城管执法社会环境方面的原因

1、地方政府人为加重执法任务。实施相对集中行政处罚权制度的初衷是为了解决城市管理中多头执法、执法交叉、冲突执法、执法扰民等问题。然而，在具体实践过程中，某些地方政府扩大了城管执法职能——将无明确部门管理以及其他部门不愿管理的事项集中起来，统统交给城管执法部门，导致城管职能混乱，行政效率下降。在繁重杂乱的工作面前，为按时完成目标任务，执法人员不得不采取某些强硬手段。

2、公众的不理解加大执法难度。城管执法工作经常牵涉弱势群体，其中隐含着诸多社会深层矛盾和问题，而这些矛盾和问题不是单靠城管部门就能解决的。弱势群体谋生手段的需要、部分群众的不理解，都给城管执法工作带来巨大压力。城市管理取证难、处罚难、执行难；暴力抗法事件频频上演，极大地影响着队伍士气。另外，社会舆论普遍同情弱者，媒体导向热衷于城管执法中出现的矛盾和冲突的负面报道，市民对城管执法的偏见、抵触都给城管带来巨大困扰。

4、司法保障不济影响执法效率。城管执法部门本身缺乏有效的强制手段，很多时候需要借助司法强制力，而司法机关由于人员力量有限等因素，常常造成城管执法不到位。例如，行政处罚决定的强制执行须待3个月后，不仅严重影响行政执法的效率，也使行政机关决定的公信力大打折扣。

三、下阶段工作计划和设想

（一）制度保障：平衡城市管理与民生关怀

1、优化城管执法模式。城管执法方式不当——如野蛮执法、取缔型或强制型治理、人治等——往往会激化与流动摊贩的矛盾，因此城管执法部门应优化城管的执法模式，使其能够文明执法、人性化执法、采取服务型治理方式等，并防止城管出现滥用权力、越权等行为。对此，城管部门应当更新城市管理理念，革新城市管理体制，将单纯依赖行政管理转移到全民参与城市管理中来；可考虑建立适合当地的行政处罚暂扣制度、行政处罚错案追究制度等，保障执法人员严格按照各种制度进行规范化执法，并督促执法人员改善自身工作方式，实现和谐执法。

2、健全保障民生的相关制度。城管与流动摊贩矛盾的根本解决之道在于改善流动摊贩的生存境况，完善社会保障制度与社会救济制度。有鉴于此，建议政府在进行城市规划时适当向流动摊贩的利益倾斜，并通过加大公益投入力度，适度容忍占用公共空间的摊贩经营行为；另外，政府还可以设置一定数量的专业商贩市场，有效解决摊贩的生计问题。

（二）利益整合：兼顾冲突双方的现实需要

1、透明执法程序保障公众的知情权。为了透明执法程序，应该做到以下两点：一是执法程序合法，行政处罚公开。程序合法要求执法者不仅要注重实体问题，也要注重程序问题。目前，行政处罚公开是人们较为关注的一点，它要求执法者严格按照法定程序进行处罚，如处罚依据必须确凿、处罚后应该开出处罚书、罚款去向应该让相对人知晓等。二是应严格控制执法者的自由裁量权。城管执法过程中往往采用简易程序，这一程序相对而言比较随意，容易导致法律被随意滥用。因此，更需要专门性法律法规对自由裁量权进行细化。透明执法程序既可以规范执法过程，也可以加强公众监督，使城管制度更趋完善。此外，还应发挥媒体的舆论引导作用。当发生执法冲突时，不应该一味地对媒体封锁消息，这样只会招致公众猜疑，其后果往往是加深对城管的误解；只有将真相公之于众，才能打消公众疑虑，进而赢得公众的理解和信任，重塑政府部门的公信力和形象。

2、保护城管与流动摊贩的合法权益。

（1）对于城管执法部门而言，要尽量缓解一线执法人员的工作压力，实施科学有效的绩效管理制度，而不是上传下达式的行政命令与任务指标。对城管的绩效考评和完成任务的评估，不能仅仅依据统计数据，要将其执法方式、执法程序是否正当、流动摊贩或群众的满意度等作为重点考核内容，并及时将考评结果反馈给城管，督促其找到问题的根源，对症下药、妥善整改。

（2）对于流动摊贩而言，政府应合理规划，实现管理科学化：一是借鉴香港“牌照制度和审监合一”的模式。香港流动摊贩均由食物环境卫生署统一审批发牌、统一管理，卫生管理不好则进行收牌处理，实现批管合一。二是借鉴韩国“行会管理与分区规划”的模式。韩国政府对流动摊贩的管理总体上采用区域管理的办法。即政府将市区划分为三类：第一类“绝对禁止区域”，主要包括道路干道、火车站、汽车、广场、人行道和车道不区分的辅助干线道路等区域；第二类是“相对禁止区域”，这里对摊位规模、摆摊时间和经营范围有一定限制，对申请在此摆摊者严加管理；第三类是“诱导区域”，一般包括和住宅区分离的城市中心外围的空地，车辆很少通行的河溪两侧道路，经过长时间形成的传统市场内的道路。政府一般允许流动摊贩在这些地方摆摊设点，但对营业时间和经营范围也有限制。三是借鉴法国“人性化服务”的模式。在法国，流动摊贩经营证照的办理非常便捷，本人直接办理、邮寄或者网上投寄都行；符合法律条件的经营者，还可以依据相同的渠道申请补助、贷款和减免税，只要满足法规要求的条件，经营者便可办好一切减免手续。管理部门的工作就是依据法律，不断解决被管理者所遇到的各种公共问题，如通路、通水、通电、垃圾处理、环境保护、行业技术培训等；还需不断调整行业组织的管理模式，提高管理效率，并定期向被管理者提供相关行业的信息。有鉴于此，城市管理者应认识到，对流动摊贩“赶尽杀绝”的强硬做法早已背离了和谐社会的建设之道，只有给予摊贩更多引导，让他们有合理的容身之处，服务型政府的行政管理理念才能真正落到实处。

3、建立流动摊贩自治组织。面对城管与流动摊贩矛盾加剧的现状，政府应当允许流动摊贩自主成立自治组织或行业协会，使其成为流动摊贩表达利益、与城管协商对话、平等博弈的代言人。摊贩自治组织不仅能集中流动摊贩的共同利益，进行集体表达和权益维护，且能通过制定行规进行自我管理和自我约束。宁波市第一个马路摊贩自治委员会成立于2007年，建议其他地区以此为借鉴样本，根据区域实际升级摊贩自治组织，建立健全社会沟通机制、协商对话机制及利益表达机制，避免“越位”或“缺位”；同时，自治主旨也要将流动摊贩的群体利益凝聚为合法且具有建设性的表达并反馈给行政机关，从而在民意基础上促使公共决策达成一致，兼顾城管与流动摊贩双方的利益。

（三）寻求支持：实现城市治理主体多元化

在城市公共事务日益繁杂、公民权利日益彰显的今天，单纯依靠“单中心”的政府组织管理经济和社会公共事务，其局限性是显而易见的。这在城管执法队对城市流动摊贩的管理中可见一斑。因此，有必要将“多中心”治理模式引入到城管执法对流动摊贩的管理之中，强调政府主导下的多元主体共同治理，以实现城市形象和民生的协调，最终实现城市“善治”。

1、城管执法“社区化”。当前，不少城市流动摊贩是依托居民小区而存在的，他们的摆摊地点基本上固定在某个或若干个小区附近，和小区居民有一定的熟悉度。有鉴于此，我们在对城市流动摊贩的治理中，可以充分发挥社区的作用，对固定在小区周边摆摊的小贩进行定时定点管理与监督，借助社区有利的地理条件与时间条件，从粗放型管理向精细化管理转型，从战役式管理向常态化管理过渡。如此一来，不仅可以减少城管执法部门与流动摊贩的正面交锋，节省执法资源，降低执法成本；更重要的是，可以在一定程度上满足弱势群体的需求，切实解决摊贩的生计问题。

2、建立执法协调机制。城市管理是一个需要整个社会综合治理的问题，有必要建立健全联合执法机制。目前，鄞州区建立了“定时驻点+联络员”制度、联席会议制度等，增加了城市管理行政执法的权威性、严肃性和有效性，改善了政府公信力和形象。此外，还应建立公安保障行政执法机制。目前，宁波市海曙区已经专职设立区公安分局城管行政执法保障大队，与区城管执法队伍协同执法，为综合执法提供保障。建议其他地区学习借鉴，建立健全城管综合执法协作保障机制，由公安机关派专职城管行政执法保障警察进驻城管执法局，保障综合执法的顺利进行和执法人员的人身安全。

3、推行城管志愿服务。应继续壮大城管义工队伍，可以设立专门机构加强对城管义工的引导和支持，健全招募、培训、协调、考核、监督等一系列工作制度，并精细设计和组织好资源服务活动，扩大活动知晓度和影响力，确保资源服务活动长效化、制度化。城管义工队伍的发展壮大，不仅可以节省执法人力、无力，延伸执法部门的服务范围，还能引导更多公民在参与过程中激发自我管理、自我教育的意识，使城管执法理念和知识在潜移默化中融入公众的生活方式。

4、优化城管执法环境。当前，网络、电视、报纸等媒体在监督城管执法、提高执法水平、反思城管工作等方面发挥了积极作用。一些正面积极的宣传报道让民众开始深入思考、理性判断城管执法工作。因此，要坦诚面对媒体，及时公布信息，实现与媒体的良性互动，有理有节地利用媒体重塑城管公信力。同时，探索建立城管执法发言人制度，提前向社会公布城管工作动态，及时告知城管执法中的重大事件，加强舆论宣传的正面引导，营造健康的舆论氛围。