二、生活垃圾治理的方法论
生活垃圾治理的方法论回答“怎么做”“怎么做得更好”问题。除坚持群众路线和坚持自治、法治、德治及其融合外,生活垃圾治理还要坚持法治,坚持对立议题的统一和坚持理论指导实践。
坚持法治。生活垃圾治理历史的最大事件当属《固体废物污染环境防治法》的出台和二次修订。《固体废物污染环境防治法》为生活垃圾治理的“法治”奠定了基础(“法理”)。同时,《固体废物污染环境防治法》立法理念的演变体现了生活垃圾从管理、处理到治理的演变,说明了生活垃圾治理污染防治、妥善处理和妥善治理的必要性和紧迫性,为生活垃圾治理注入了发展机会和动力。
1995年,出台《固体废物污染环境防治法》,试图解决垃圾污染问题。2004年,第一次修订《固体废物污染环境防治法》,试图解决垃圾堆积如山的问题。2020年,第二次修订《固体废物污染环境防治法》,明确了“国家推行生活垃圾分类制度”,垃圾处理坚持“减量化、资源化和无害化原则”,指明了“生活垃圾治理”方向。
坚持对立议题的统一。生活垃圾治理存在许多对立议题。为求善治,需要处理好“法治”与“人治”、“物”与“人”(“事理”与“人理”)、“推行”与“实施”、“管理”与“治理”、“末端”与“全程”、“垃圾产生”与“垃圾处理”、“处理方法”与“处理体系”、“设施建设”与“生活垃圾处理”、“生活垃圾资源化利用”与“生活垃圾处置(2020年版固废法定义填埋、焚烧为处置方法)”、“垃圾处理服务供给”与“垃圾处理服务需求”、“公益”与“私利”(“社会”与“个人”)、“效率”与“公平”、“城市”与“乡村”、“行政区划内”与“行政区划外”、“政府”与“社会”等对立议题的统一。否则,便会出现“垃圾围城”、邻避事件、看客心态、眉毛胡子一把抓、以偏概全、损公肥私等问题;实际上,近30年来的生活垃圾治理已经出现过这些问题。
近30年来,生活垃圾治理艰难前行,遇到的第一个严重问题是“垃圾围城”“垃圾围村”。因历史原因,政府部门既是生活垃圾的管理者,又是生活垃圾的处理者,这种统管的惯性影响至今。生活垃圾及时处置就成为政府管理生活垃圾的头等目标,正因如此,“立竿见影”“省事”的填埋、焚烧处置方法便成为政府主管部门的首选。但遇到的头疼问题是,虽然大力推动生活垃圾填埋、焚烧处置设施建设,但就是处置设施的建设速度跟不上生活垃圾产量的增速,“垃圾围城”“垃圾围村”不绝于耳。
近30年来,生活垃圾治理遇到的第二个严重问题是邻避事件。2009年“番禺风波”是个标志性事件,这是一起因焚烧处置设施选址引发的群众关切、反对及至抵制焚烧选址的群体性事件。负面效果是迟滞了垃圾处理设施建设,正面效果是提升了政府和社会对垃圾治理重要性的认识。当前,生活垃圾治理已经找到了抑制邻避效应的方法:建设垃圾处理园区、严格遵守选址原则和方针、对周边区域给予利益补偿等。
近30年来,生活垃圾治理遇到的第三个严重问题,也是急需解决的难题,是推行生活垃圾分类,尤其是源头居民分类投放,要解决的主要问题是“看客心态”。生活垃圾定点分类投放已经写进2020年版《固体废物污染防治法》,势必普遍推行。办法是建立健全分类推行办法,把推行生活垃圾分类当成推行社区自治和社会自治的抓手,贯穿落实固废法提出的“政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜、简便易行”的生活垃圾分类原则,尤其要在“因地制宜”“简便易行”上下功夫,唯有如此,才能调动人民群众的积极性、主动性和自觉性。
坚持理论指导实践。生活垃圾治理缺少指导理论,急需加强治理领域的研究。生活垃圾治理可划分出定义、特征、指导原则、基本任务、综合治理、治理失灵、政府与社会分工、社会自治、经济手段、规划及规划评价、社会合适参与、生活垃圾处理服务定价等领域加以研究。期待更多学者、专家就这些领域及新领域开展更深更系统地研究,找出内在规律。
三、生活垃圾治理的基本任务
生活垃圾治理的根本任务是促进政府与社会良性互动,提升社会治理水平,促进绿色发展和低碳生活,直接目的是减少生活垃圾产量,确保已排放的生活垃圾得到妥善处理,实现生活垃圾治理的资源、经济、社会、生态效益增殖。为此,生活垃圾治理需要做好源头需求侧管理、生活垃圾处理体系的建设与管理、生活垃圾治理服务的供求均衡、生活垃圾治理效率与公平的均衡、政府与社会互动共治等基本任务。
完善源头需求侧管理。完善源头需求侧管理体制或机制,切实落实生活垃圾产生者负责(定点分类投放和缴费)原则,落实生产者责任延伸制度,将源头需求侧管理资本化,强化公众的排放成本意识,调动企事业单位、机关团体、社会组织、社区、家庭和居民的参与积极性,促进社区自治和社会自治,推动源头减量和排放控制,为后续无害化、资源化处理创造有利条件。推行源头定点分类投放和减少包装垃圾是源头需求侧管理的2大难点任务。
建立协调的生活垃圾分类处理体系。建立收运体系,建立废弃物回收利用体系,建设足够能力的分类处理设施,有效衔接分类投放、收集、运输和处理环节,强化全过程管理。落实“谁治理谁获利”原则,综合利用经济手段、法律手段、行政手段和科技手段,确保生活垃圾处理产业发展,形成以资源回收利用为核心的生活垃圾分类处理体系[3],回收利用再生资源和能量资源,减少焚烧、填埋处置量,减少生活垃圾处理过程中产生的二次废弃物(废渣、废水、废气)的处理量及处理难度。改变用处理方法代替处理体系的偏颇认识、改变废弃物回收利用不是垃圾处理方法的错误认识、补齐废弃物回收利用短板、确保已分类垃圾的分类处理和用价格杠杆优化生活垃圾处理体系是生活垃圾处理体系建设的难点任务。
建立健全生活垃圾处理的供求关系。根据生活垃圾的“质”与“量”确定分类处理的方式与规模,确保分类垃圾得到分类处理。建立健全生活垃圾处理者准入与退出机制、经济调节平台、生活垃圾处理收费制度和考核考评机制,确保生活垃圾处理服务的供给满足社会需求。建立政府监督下的生活垃圾处理者与生活垃圾产生者(排放者)直接“交易”或二者融合机制,优化资源配置。均衡固体废弃物处理服务的需求与供给,尤其是建立生活垃圾处理服务的供求均衡价格,是建立健全生活垃圾处理的供求关系的难点任务。
兼顾效率与公平。坚持污染者负责原则和有偿服务原则,加强生活垃圾治理的成本与收益分析,制定基于市场供求关系的排放费收支机制与治理产品的价格机制,逐步推行按类计价计量收费制度,制定与落实惠民政策,增加信息透明度,打破垄断和垄断性竞争,提高生活垃圾处理效率(生产效率)、社会参与效率和行政效率,提高资源配置效率,提高生活垃圾处理服务的分配公平性,提高生活垃圾排放的公平性,提高社会参与生活垃圾治理的公平性,既要提高生活垃圾治理效率,又要兼顾公平。推行按类计价计量收费制度是兼顾效率与公平的难点任务。
促进政府与社会互动共治。厘清和理顺政府与市场、与社会及社会各利益相关方之间的分工协作关系,建立健全权力清单、责任清单和负面清单,把市场、社会能办的,放给市场、社会。政府出台规章制度和规划,管住、管好该管的事,弥补市场、社会不足和维护社会正义、公平、秩序和效率。发挥技术对生活垃圾处理与市场、政府、社会的关联作用,消除和避免市场失灵、社会失灵和政府失灵,尤其是消除和避免垄断性竞争、生活垃圾产生者与处理者分离、看客心态、搭便车效应、邻避效应等,发挥市场在资源配置中的决定性作用是促进政府与社会互动共治的难点任务。