2017年7月,财政部联合住建部、环保部和农业部联合下发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知财建(2017)455号》(简称455号文),文件要求:“政府以货币、实物、权益等各类资产参与,或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制,且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目,全面实施PPP模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目,政府参与的途径限于PPP模式。”
2017年11月,财政部颁发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号文,文件中要求前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的PPP项目不得入库。
根据上述两个文件的要求,垃圾焚烧类项目应统一采用PPP模式,项目实施的前提是完成立项或核准。虽然2017年以后,全国范围内实施了一些垃圾焚烧类PPP项目,但项目量比2017年前有所减少。笔者接触了一些垃圾焚烧行业的社会投资人和拟新建垃圾焚烧项目的政府部门,他们对以PPP模式实施垃圾焚烧都有一定的困惑,甚至在某些财承空间较大的地方,政府也更愿意采用特许经营的方式实施垃圾焚烧项目。
导致这种情况的一个主要原因是垃圾焚烧项目的审批流程与PPP模式的一般流程存在冲突。垃圾焚烧项目在全国投资项目在线审批监管平台录入时,一般归类为能源类项目,根据项目规模和地方政策由省或地级市发改部门进行项目核准。虽然近几年垃圾焚烧项目核准的前置手续有所简化,但项目规划部门的意见仍然必不可少。规划部门出具规划意见时需要项目建设单位提供达到初步设计深度的前期文件,而达到初步设计则需要完成项目主要设备的采购,这样建设单位才能将设备厂商提供的相关参数提交给设计单位完成初步设计。对于采用PPP模式实施的垃圾焚烧项目来说,在项目PPP投资人未选定的情况下,上述规定就形成了一个死循环,即未选定PPP投资人——无法进行设备招标采购——无法完成初步设计——规划单位无法出具规划意见——PPP项目无法核准——PPP项目无法入库——项目无法启动,不能选定投资人。
2014年以前的垃圾焚烧类项目主要以特许经营方式实施。项目实施机构(政府主管部门)在明确项目规模、技术路线、环保排放标准、项目选址、功能配套等主要条件后,委托可研单位编制项目建议书后即可进行社会投资人的公开招标。选定的社会投资人组建项目公司后,再由项目公司开展项目核准等各项前期工作。
2017年以后,作为垃圾焚烧类PPP项目的甲乙双方,政府和投资人都存在一定的难处: