人口集聚催生出生活垃圾集中处置的需求。与卫生填埋、堆肥相比,焚烧方式能满足更少占用土地、更严环保要求、更高效处置的要求,已成为我国解决“垃圾围城(乡)”困境的优先选择。自1988年国内第一座生活垃圾焚烧发电厂在深圳市点火,三十多年来垃圾焚烧市场已从星星之火渐成燎原之势,近年来新增项目呈现从大中城市向小城市覆盖的趋势。垃圾焚烧行业的典型特征是刚性的处理需求、成熟的商业模式、长期的投资回报,因而培育出众多兼具投资建设、设备制造和运营综合实力的社会资本。
一、生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价概述
2014年以来,我国在基础设施和公共服务领域聚力推进PPP模式的应用,产出明晰、风险分担、全生命周期考核以及按效付费等是该模式的核心原则。垃圾处理尤其是垃圾焚烧行业具有地方需求强烈、产出明确、现金流稳定、行业市场化程度高等特性,与PPP模式的内涵不谋而合,从而成为“强制”应用PPP模式的重要领域。生活垃圾焚烧PPP项目最常用的运作模式为BOT模式,运作流程见图1。生活垃圾焚烧PPP项目自身经营收益主要是发电上网收入,另外政府根据垃圾处置量辅以财政补贴(垃圾处置服务费)等形式的支持措施,项目总体回报机制表现为可行性缺口补助。
图1生活垃圾焚烧PPP项目运作模式图
实施绩效评价并按效付费是推广PPP模式的重要内涵和应有之义。就垃圾处理领域的PPP项目而言,《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建〔2017〕455号)指出,“建设完善项目服务质量、运营成本、安全生产及环保指标监测与监管体系,建立形成基于绩效的PPP项目收益机制。”2019年4月,《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(简称《征求意见稿》)发布,阐述了PPP项目绩效管理的系统构成、操作流程、组织实施等关键问题。《征求意见稿》的发布意味着我国PPP发展已步入全面绩效管理的新阶段。
二、生活垃圾焚烧PPP项目绩效评价特征
生活垃圾焚烧项目是地方政府重要的环境基础设施项目,环境效益和社会效益明显。在垃圾焚烧项目的建设运营管理方面,国家层面已经构建起一套较为完整的政策标准体系(见表1),涵盖了工程建设、安全管理、运营管理、信息公开等方面,这为具体项目绩效评价的设计和实施提供了依据。垃圾焚烧项目的绩效评价主体为行业主管部门,通常由城市管理部门实施,部分地区设立了专门的固废处置管理中心进行监管。绩效评价结果与政府支付的补助费用挂钩,评价结果则在政府官方网站等渠道予以公示。
表1生活垃圾焚烧项目绩效评价适用的政策标准
随着我国生态文明建设的深入推进,环保督查力度不断加大,公众环保意识逐渐增强,垃圾焚烧项目超标排放、不规范处置等现象屡被曝光,部分新建项目选址迟迟无法落实。
从绩效评价角度来看,垃圾焚烧项目管理需要改进之处有:
其一,合同协议不完善,缺少完整的绩效评价体系;
其二,政府监管力度不足,受制于垃圾处置的特殊要求,政府难以对运营不规范行为采取强制措施;
其三,信息公开力度有待提升,网络时代的信息不对称容易导致民众出现恐慌情绪,“邻避效应”凸显。
生活垃圾焚烧PPP项目需从全生命周期角度完善绩效评价体系。《征求意见稿》强调,PPP项目的绩效评价应体现全生命周期管理的理念,这为PPP项目绩效评价指标及体系的设计提供了指导意见。