国内监管与治理
国家海洋局的调查显示,2014 年我国37 个海域的海面漂浮垃圾和海滩垃圾中,塑料类占77%,并且86% ~ 91% 来自陆地(国家海洋局,2015)。我国是塑料生产和使用大国,海洋塑料垃圾和微塑料问题在国际上备受关注。国外研究者对全球海上漂浮垃圾的模拟结果显示,我国对北太平洋漂浮垃圾的贡献率为58% ~ 65%(Jambeck et al.,2015)。通过使用沿海国家人口数量及产生废弃物数量估算海洋垃圾入海量,指出全球192 个沿海国家和地区中,中国被认为对全球海洋塑料垃圾的贡献率高达27.7%,被认为是全球陆地进入海洋塑料垃圾的最大源头(Jambeck et al.,2015)。另有报道认为全球海洋塑料负荷的88% ~ 94%来自10 条河流,而我国的长江、海河、黄河和珠江位列其中(Schmidt et al.,2017)。这些国际性报道对我国造成了相当大的国际舆论压力。
▲山东沿海废弃养殖区潮滩中分离挑出的扁丝薄片类微塑料
2007 年起我国组织开展全国海洋垃圾污染监测工作,于2016 年增加了微塑料试点监测。结果显示,我国塑料垃圾数量约占全部垃圾数量的80%,海洋垃圾局部污染问题依然严重,在沿海村镇、渔港、流域下游城市,海洋垃圾问题尤为突出。随着塑料垃圾在海洋环境中的逐渐积累,其对海洋生态环境的影响日益凸显。微塑料在海水、沉积物和贝类体内已普遍存在。
我国目前还没有专门针对海洋垃圾的法案。针对海洋垃圾的污染防治问题,我国已陆续出台和制定了多项法律法规,包括《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等。此外,我国是较早发布“限塑令”的国家之一,并不断强化生活垃圾分类制度。近年来,国家相继出台了《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》“河长制”等环境保护政策,沿海部分城市也开展了“湾长制”试点工作。上述政策措施对削减陆源塑料污染,控制塑料垃圾入海起到了重要作用。
我国始终积极推动海洋垃圾问题的国际合作和全球治理工作。自20 世纪90年代起,我国陆续缔约或签署了多项国际环境公约,并参加了包括《西北太平洋行动计划》(NOWPAP)、《东亚海域环境管理区域合作计划》(Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia,PEMSEA)等在内的国际应对海洋垃圾污染防治工作。2005 年以来,我国依托NOWPAP 机制,开展合作研究,取得政府间共识,处理了中日韩海洋垃圾的争议,并不定期组织海滩清扫活动等。
▲ 海洋塑料垃圾
总体而言,在海洋塑料垃圾及微塑料的实际管理和政策层面上,我国还存在以下两大问题:①存在多头管理、权责不明、投入不足等问题。我国海洋塑料垃圾的管理涉及环保、海洋、农业、住建、产业等多个部门,缺少国家层面专门性的政策安排和制度体系,国家部门、地方政府、社会公众的多方合力尚未形成。②塑料污染的监测与影响评估研究不足,未形成有效的应对策略。
现有监测工作已不能满足管理需求及有效应对相关国际事务,具体包括(章海波等,2016 ;王菊英和林新珍,2018):一是海洋塑料垃圾入海通量不明,现有的监测数据仅支持对海洋塑料垃圾赋存现状的评估,无法估算河流、排污口、海上养殖和捕捞、海上勘探开发活动等输入塑料垃圾的通量,导致在应对负面报道时处于被动局面;二是塑料垃圾主要来源亟待查清,现有监测可通过成分鉴定初步判断塑料垃圾的可能来源,但缺少针对不同塑料制品行业的调查数据,无法深入掌握不同海岸和海上活动产生的海洋垃圾与微塑料的来源,制约了海洋塑料垃圾和微塑料管控措施的制定;三是海洋塑料垃圾迁移路径不清,海洋塑料垃圾涉及跨界污染,现有监测站位主要分布在近岸海域,不足以支撑模拟和分析海洋塑料垃圾的迁移路径与扩散范围。此外,对塑料垃圾污染防治的国际新规则及其对塑料等相关产业的影响评估研究不足,未形成有效的国际应对措施和预案。