在监管趋严背景下,由于担心政府债务情况恶化,许多财政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP项目,导致参与这些项目的企业融资成本大幅提升。
一些地方政府则观望中央政策导向,要求政府投资类所有续建及未开工建设的项目一律停止施工建设,现金流少、缺少经营性质的PPP项目受到严格限制,以防范化解政府债务风险。
在PPP项目实施过程中的各种问题,也反映出目前我国PPP模式的运作缺乏国家法律法规层面的支持,社会资本面临法律保障不完善的问题。
在政府主导话语权的PPP市场中,一些地方政府过于关注自身的财政压力而忽视需承担的责任,造成政府角色的缺位和错位,对PPP项目的顺利实施、社会资本参与PPP项目的积极性都带来较大影响。
PPP将逐步进入规范发展时代
正是由于在实践PPP模式的过程中遇到各种问题,国家开始逐渐发布行业规范,引导行业重回健康发展轨道。
2017年下半年国家开始陆续出台相关文件,包括财政部的“87号文”、“92号文”和“192号文”,发改委和证监会联合印发的“2698号文”等。
近日,财政部发布的实施意见明确定义了规范的PPP项目应符合的条件:属于公共服务领域的公益性项目,合作期限原则上在10年以上,按规定履行物有所值评价、财政承受能力论证程序等。
实施意见还规定新上政府付费项目原则上应符合审慎要求,如财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目等。
“规范”是实施意见中的关键词,对行业中的众多细节进行了规范。不过,文件也并未对PPP模式进行“打压”,反而加大了对规范的PPP项目的支持力度。
例如,实施意见表明,要鼓励民资和外资参与、加大融资支持、聚焦重点领域、保障合理支出。还提到向民营企业推介政府信用良好、项目收益稳定的优质项目,并在同等条件下对民营企业参与项目给予优先支持。
不少业内人士认为,实施意见的发布说明PPP进入规范调整的发展阶段,为市场化规范运作的PPP项目带来信心。
中国财政科学研究院PPP研究所专家卓识对《经济参考报》称,此次实施意见是自财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》后的又一纲领性文件,在思想上是传承的,作用上是引领的,且没有强调文件有效期,说明PPP进入规范常态化调整发展阶段。
大岳咨询总经理金永祥对上述媒体表示,实施意见对规范化PPP的条件作出了明文规定,为地方政府操作PPP制定了清晰的边界条件,会大大提高PPP的运作效率。
部分企业将脱颖而出
在监管趋严、行业规范化的背景下,只有融资能力较好并遵守行业规范的企业,才能在PPP行业中实现可持续发展。
一方面,PPP项目大多带有公益或公共品性质,所以具有投资回报周期长、现金流回款较慢、对资金和融资能力要求高等特点。另一方面,PPP行业特点要求参与合作的企业不能拥有“超额回报”。
正因为上述特征,许多观点认为国企、央企或许天然就更适合做PPP的社会资本方。
《证券日报》表示,央企是目前PPP市场最主要的参与者。该媒体援引专家观点称,央企具有资金雄厚、融资能力强、高质量人才储备多、与地方政府纠纷更易协调等优势,使其成为PPP业务中最重要的社会资本方。
一个比较典型的案例,是老牌彩电企业康佳。去年,康佳开始实施以转型升级为导向的发展新战略,目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。康佳去年年报显示,在PPP模式应用较广的环保行业,其营收占比已从2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以来,康佳环保事业部累计拿下15个PPP项目,订单总金额超110亿元。
康佳的大股东华侨城正是国资背景,背后是国资委。拥有国资背景和相对的融资便利条件,使康佳在较短的时间内快速切入PPP环保项目,在诸多环保企业面临融资困难的情况下,得以逆势扩张。
不过,苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙提醒称,国资背景的企业参与PPP同样也面临风险,一是PPP项目自身的风险,包括对于项目盈利前景和现金流考虑相对不足;二是参与PPP项目的杠杆率过高。
可见即便是国企、央企,也不能贸然进入PPP领域。能进入赛道的企业,首先要对自身现金流有信心,其央企背景才能为项目的顺利实施进一步提供保障。
在PPP行业日益规范化的当下,能够紧贴国家PPP政策的大方向,回归行业本源,又拥有融资便利和风控能力的企业,才能在PPP领域取得更好发展。