城市生活垃圾分类和资源回收是国家的决策,具体执行则是各个城市的职责。从提出城市生活垃圾分类及试点,有些城市都试点了十几年,但迄今还没有建立有效和可持续的管理模式。生活垃圾分类受限于高技术、资金和居民素质,难点是管理体制和机制改革,还需要细致和系统的政策。
“推进生产和生活系统循环链接,加快废弃物资源化利用”写入了“十三五”规划,标志着生活垃圾分类已成为国家战略。2019年2月,住建部要求所有地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。可见,生活垃圾分类应当是我国当前生活垃圾管理的重要任务。
城市生活垃圾分类、资源回收利用的条件与管理
模式
城市生活垃圾分类和资源回收是生活垃圾管理的关键点,其完整和全面的表述包括:生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类,例如分为厨余垃圾、可回收物和其他垃圾。厨余垃圾得到合适利用;可回收物要作为再生原料进入商品回到消费者手中;其他垃圾实施安全填埋或焚烧处置,对环境的影响符合排污许可证的要求。
为清楚地分析问题的难点,还是要对上述基本描述展开说明。第一,源头分类。不在生活垃圾产生之初即家庭和办公室实施基本分类,混合后的垃圾再分类,效果大减,成本大增。源头分类涉及每个人,普遍的经验是强制源头分类。第二,厨余垃圾得到合适利用。厨余垃圾富含有机质,普遍综合处理后作为肥料。可回收物作为再生资源进入产品回到消费者手中。可再生原料制成的商品,要使经营者正常盈利。第三,其他垃圾安全处置,直到符合排污许可证的要求。其他垃圾是指不具备再生利用价值的垃圾。其他垃圾处置的主要方式是填埋和焚烧,其主要任务是控制空气污染、水污染和卫生状况。但至今,我国还没有对生活垃圾焚烧厂、填埋场实施排污许可证管理,因此,实施排污许可证后,由于排放要求的严格和规范,填埋厂、焚烧厂污染控制的成本肯定会提高。
城市生活垃圾管理是典型的公共管理,需符合公共管理的理论和原则,这无疑是一个复杂的系统工程,分类和回收、处理和处置都是其中至关重要的环节。源头分类只是一个开始,分类收集、分类运输、分类处理是提升生活垃圾管理水平的有效手段。城市生活垃圾管理的根本问题或难点在于处理和处置。填埋厂和焚烧厂的运行代价太高,如果处理不好,会成为典型的重大空气污染源和水污染源,甚至还会污染土壤和地下水;危险空气污染物,如二噁英类,是持久性有机污染物;可回收物焚烧和填埋是浪费自然资源,厨余垃圾富含有机质,应当回到土地。这些问题已经是代际污染问题。政府负责,将是利用市场将外部性内部化、采取有效率的政策手段和管理模式的基本理论依据。
城市生活垃圾管理是典型的全生命周期管理。从生活垃圾的生产、消费、清运、转运、处理、处置、排放管理直至再生品生产和消费,不仅强调以物质流的循环为主线,还包含资金流、信息流。只有全部链条完整才能实现系统的正常运行。
城市生活垃圾分类面临监管难、信息公开差、政策
手段粗糙等难点
城市生活垃圾分类是先进的城市生活垃圾管理方式,是“新时尚”。目前还没有确立独立而有效的政府监管部门,难以制定出符合国家要求的城市生活垃圾管理方案。生活垃圾管理涉及多个政府部门,需要部门间协调和配合,但核心部门是监管部门。监管一定是生活垃圾分类和资源回收的核心内容,即强制源头分类、信息公开和填埋厂、焚烧厂的排放监管等。按照管理的一般原则,监管部门不能负责执行,更不能参与经营。按照这样的理解,排放监管的部门是生态环境主管部门;城建部门通常都是直接管理填埋厂、焚烧厂及清运工作,也负责这些方面的监管。而生活垃圾分类的规划、监管、执行也安排城建部门牵头,可能产生多头管理、职能交叉。生活垃圾分类方案不设定垃圾分类实效性指标,物质流、资金流缺乏统计、约束、信息公开。在各级各市的省会垃圾管理方案中,很难看到这些指标,至多提到“生活垃圾回收利用率”。根据《城市生活垃圾分类工作考核暂行办法》(2019),加减分项为体制机制建设、示范片区建设、设施建设等,完全避开了垃圾分类的实效性指标。