常纪文：中央生态环保督察步入新阶段，呈现新特点

在第一轮中央环保督察后，各地的污水处理设施建设进展普遍得到提速。到了中央生态环保督察“回头看”阶段，督察意见指出的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项，比重有所增加，体现了治标与治本并重。如2018年10月中央生态环保督察组对江苏省的反馈意见，除了关注污水处理设施的建设外，还专门拿出一部分指出“产业结构和布局调整不够到位”，从根本上提升解决工业环境问题的能力。各地制定的整改方案既包括对整治违法违规的治标措施，也包括如何长效地保护生态环境的治本措施。

从督察规范化来看，中央生态环保督察对生态环境违纪违规行为处理的党内法规依据更加配套、问责更加精准。首先，与督察工作相关的法制建设得到加强。中央环保督察起步时主要的依据是《环境保护督察方案（试行）》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》。之后，党中央结合实际工作中遇到的问题，制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》，修改了《中国共产党巡视工作条例》，发现和处理生态环境问题违纪违规的党内法规依据更加配套。为了促进中央生态环保督察工作人员廉洁奉公，生态环境部党组还制定了《中央环境保护督察纪律规定（试行）》等专门文件。

其次，在督察中，为了实施精准问责，防止追责扩大化，相当多的地方党委和政府联合出台了生态环境保护的“党政同责”“一岗双责”的权力清单文件。根据内蒙古、黑龙江、江苏、江西、河南、广西、云南、宁夏等8省区于2017年11月16日同步公开的第一批中央环保督察问责情况，地方党委追责46人，地方政府追责299人；在有关部门追责中，除了环保193人之外，水利、国土、林业、工信、住建、发改、农业、公安、交通、安监等部门都有多人被追责。由此可见，以前由政府主要承担生态环境保护责任的局面以及政府部门中主要由生态环境部门承担生态环境保护责任的局面，已经得到了一些改变。

从督察体制来看，中央生态环保督察正在得到其他机构巡视和督察工作的协同支持，督察的权威性得到进一步增强。2018年6月，中央纪委通报了几起地方政府和国有企业环境保护违纪违规问题追责情况；2018年全国人大组织了《大气污染防治法》实施的执法检查，该项工作被称为“环境保护法律巡视”；2018年6月，自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的自然资源督察通报。2018年8月，自然资源部还设立了国家自然资源督察办公室。笔者认为，这些制度化的巡视和督察工作对于配合中央生态环保督察制度的实施，起了重要的协调、促进和保障作用。

我国的生态环境保护正发生根本性和转折性变化，笔者认为，与此相适应，中央生态环保督察正从以督促地方端正生态环保态度和打击生态环境违法行为为主要任务的阶段，步入以强调增强生态环保基础、提升绿色发展能力为主要任务的阶段，其制度建设越来越健全，其实施越来越得到深化，其重要作用越来越得到各方面认可。在这一阶段，中央生态环保督察制度作为社会主义生态环境法治制度的重要内容，其有效实施，将会有利于2020年污染防治攻坚战目标的实现，并为2035年基本实现美丽中国的目标奠定坚实的基础。

（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）