6、邻避效应风险承担
关于邻避效应引发的风险由谁承担的问题,其处理原则简单来说应当考虑由谁引起、是否可人为避免以及谁更有能力化解风险。逐一来分析如下:关于“由谁引起”,显然不是PPP合作双方中的任何一方,而是社会公众或者说第三方;关于“是否可人为避免”,鉴于国内有诸如杭州等城市,国外有法国和德国等发达国家均有成功化解邻避效应的实际案例,也就是说,这类风险实际上是可以通过政府方提前主动作为来防范的;再看谁更有能力化解风险,由于这类矛盾产生和爆发是在项目建设之前或者项目建设过程中,因此政府更有能力加以干预,通过建立有效的公众全流程参与机制、事前沟通协商机制以及合理的风险补偿机制等方式来进行防范。同时,尽管项目建成后的运作主体是PPP项目公司,但在公众眼里,政府是并且应该一直是公众利益的坚定代表,因此,公众的对抗对象或者说诉求表达对象一直都是政府,而非PPP项目公司。
综上分析,应由政府方承担邻避效应引起的诸如项目停工或群体性事件风险。PPP项目合同的甲方承诺章节、项目建设及项目运营章节中,建议做类似如下的详细约定:“甲方(实施机构)或甲方(实施机构)政府所属的相关职能部门应承诺并确保在项目建设开工前完成周边居民及单位走访及/或听证工作,并取得居民和单位同意书/意见书”,以及“如项目在建设阶段/运营期间或之前受到周边居民或有关单位反对甚至是对抗,且该等反对或对抗与乙方(社会资本或项目公司)经营行为无关,而使得项目建设/运营工作受到不利影响并可能导致乙方(社会资本或项目公司)违约的,则甲方(实施机构)或甲方(实施机构)政府所属的相关职能部门应/将在乙方(社会资本或项目公司)申请或要求下及时出面干预和化解该等风险,否则相应风险所带来的损失由甲方承担。”
同时,PPP项目合同也应设有项目公司在建设与运营环节均负有信息及时公开、开辟渠道并接受公众意见反馈等义务的相关规定。对此,一种可行的做法是:参照(生活)垃圾焚烧发电行业落实“装、树、联”工作,让服务企业安装污染源监控设备,实时监测污染物排放情况,在显著位置设立显示屏,将污染排放数据实时公开,以及企业的自动监控系统与环保部门联网。如此一来,不仅能促使企业达标排放,还为公众参与提供了一种良好渠道,有利于群众及时获取企业排污信息,化解抵触情绪和恐慌心理。类似规定亦可为餐厨垃圾处置PPP项目实施方案与合同借鉴。
7、绩效考核指标及按效付费机制设计
第一,关于指标选取。笔者认为,应从“需求-成果-绩效-载体”的这一逻辑链条出发选择绩效指标,从而能兼顾到过程性指标与成果展示性指标,且应适度向后者倾斜。指标选取应遵循相关性(与项目经营主体经营行为的过程和结果相关)、可观性(即可视或者可度量)以及可控性(即相关指标应是社会资本或项目公司直接影响和控制的)。
第二,关于按效付费机制。理论上来说,餐厨垃圾处置量是餐厨垃圾处置绩效考核关注的核心内容,从这个意义上来说,按量(合格处理量)付费已在很大程度上体现了按效付费。考虑到处置过程与处置结果达标与否是垃圾处置类项目绩效考核关注的共同重点,因此还可部分结合比例支付制,即按照绩效考核得分对应的支付比例进行付费外。此外,还可以采用比例支付制与重大失责直接扣费相结合的支付机制。