第三,环保PPP模式良性发展要根据项目选择适合的回报机制。环保领域中,政府付费类项目通常采用的是“可用性+绩效付费”回报机制。在这种方式中,可用性付费是以项目竣工验收合格、建设可用性绩效指标向社会资本逐年支付;而运营维护绩效付费是按照运营维护绩效、考核结果来支付的。在实践中,部分环保PPP项目的“可用性+绩效付费”的回报机制出现了可用性付费占比大而运营绩效付费占比微乎其微的现象,这增加了PPP项目由政府兜底的风险。环保PPP模式实施的出发点和落脚点是保护环境,因此,PPP模式应该强化按效付费的机制,通过可用性付费比例的降低和运维绩效付费比例的提高,来改变“重建设、轻运营”的局面。与此同时,也要充分考虑项目是否具备实行绩效挂钩的抓手。
第四,要增强对专业运营的关注。PPP模式的核心是通过优化SPV(为实施PPP项目而设立的特殊项目公司)的治理结构,使SPV能够对提供公共产品和公共服务负责,从而提高专业化水平。但是,从我国目前环保PPP模式的发展看,重建设轻运营的问题普遍存在。目前,对环保PPP关注点往往是项目的融资、施工等方面。为了环保PPP模式的长远发展,应该将关注点集中在运营上。对于企业而言,应该增加对运营的关注,在保证运维质量的前提下控制运维成本。对于政府而言,要充分考虑因环保产业链上下游环节利益分配失衡导致的环保设施运营类企业回报率下降的问题,因为这关系PPP项目能否实现预期的环境功能。因此,相关部门要加强环境监测和监管。
第五,要关注最低需求风险的分担。最低需求风险衡量的是公共服务的实际需求与预期需求的满足程度,一旦形成很可能直接导致政府付费风险。以污水处理为例,此类PPP项目一般约定基本水量,但是,由于项目的顶层设计是地方政府做的,因此,相应的风险也由政府承担。而随着PPP合作范围不断扩大、模式持续创新、竞争逐渐加剧,最低需求风险也出现了从政府向社会资本转移的现象。PPP风险分配应按照“由对风险最有控制力的一方承担相应风险”、“承担的风险程度与所得回报相匹配”、“承担的风险要有上限”三原则来进行合理的风险分担。同时,要充分考虑项目的差异性,如单体污水处理厂PPP项目和厂网一体化项目就不能采取完全相同的风险分担机制。此外,政府和社会资本承担风险的能力、承担风险一方提出的要求、绩效能否清晰考核等,都是需要考虑的因素。作者单位:中共辽宁省委党校