一、引言
党的十八大以来中央一系列重大决策部署,把生态文明建设放在事关全面建成小康社会更加突出的战略地位,十八届三中全会更是首次确立了生态文明制度体系,按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路,阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务,提出建设生态文明,必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。
制度主要具有引导、规制、激励和服务等功能,只有实行最严格的制度,才能为生态文明建设提供可靠保障。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“实行资源有偿使用和生态补偿制度,坚持谁受益、谁补偿的原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。为此,南京市认真贯彻落实党中央最新文件精神,以生态文明为发展导向,探索建立符合南京市市情的生态环境补偿机制。
二、南京市生态补偿机制实施背景
2016年,南京全市生活垃圾清运量及处置量日平均约7181吨/日。2014年前垃圾处理全部采用填埋方式,市级垃圾处理设施有水阁、轿子山、天井洼3座生活垃圾填埋场,总体存在无害化程度较低,垃圾资源化利用率不高,处理方式单一等问题。为提高本市生活垃圾的减量化、资源化和无害化水平,迎接2014年青奥会的胜利召开,南京市政府在广泛调研的基础上,明确以垃圾减量和发展循环经济为核心,在全市范围内强力推进垃圾分类,同步建设江南、江北两个环保产业园,全面提升南京垃圾处理水平。作为环保产业园核心项目,江南、江北生活垃圾焚烧发电厂项目于2011启动建设,经反复选址比较,确定江南、江北焚烧厂分别在江宁区铜井镇和浦口区星甸街道。
按照国外焚烧厂正常的建设流程,建设周期一般需要6-10年,但南京的2个焚烧厂建设刻不容缓、迫在眉睫,急需在2年内建设完成。面临着项目时间紧、任务重、手续办理、规划选址、征地拆迁等一系列棘手问题,为确保如期完成建设任务,南京市相关部门迎难而上、加快组织、倒排工期、抓紧推进,超常规地开展各项工作。为有效破解“邻避效应”,鼓励项目所在区、街镇做好基础设施建设和外围协调工作,南京市委市政府研究决策生态补偿机制,通过实施环境补偿,适当弥补周边地区因此导致的经济增长的损失,力争降低垃圾转运、处置过程中对所在区域及周边居民产生的各种负面影响,缓解由此引发的社会矛盾,维护社会和谐稳定。
鉴于此,南京市财政局、城管局等有关部门学习借鉴北京、上海等地的成功经验,充分考虑市属大型生活垃圾处置设施所在区(受偿区)的生态保护和发展机会成本,结合本市生活垃圾处置实际,研究制订了《南京市生活垃圾大型处置设施生态补偿暂行办法》(征求意见稿)。
三、建立生态补偿机制的必要性
一是市属环卫设施对周边地区环境质量、经济发展、民生改善、社会稳定等造成了不利影响,但设施所在区域没有获得合理补偿,因此当地政府、居民反响强烈,严重影响市属设施规划选址、建设和正常运营。有关区及街镇反映,现有垃圾填埋场对周边地区造成恶臭、水体、土壤、有害生物等环境污染问题,而焚烧厂排放烟气中的二噁英问题使公众担心,垃圾转运车辆抛洒滴露造成交通拥挤、噪音污染、恶臭散发等问题。由于环卫设施的存在,导致周边房价水平低于其他区域,资产价值受到影响,同时也影响了周边居民的就业安置和收入提高。由于群众矛盾的存在,社会稳定风险加大,增加了有关街镇的工作负担。