一、上海城市建设管理领域特许经营发展历程
上海城市建设管理领域特许经营始于上世纪90年代,大致可分为三个阶段。
(1)起步探索阶段(上世纪九十年代)。从1993年底起,上海城投总公司陆续将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给香港中信泰富公司,将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。到1998年底,这一类型的中外合作项目成为上海城市基础设施利用外资的主要组成部分。该阶段上海城市基础设施特许权经营主要有三个特点:一是以TOT为主的运作模式。二是定向的特许权授予方式。政府或政府授权部门直接与有关投资者签订特许权经营合同,政府通过立法性文件确立授权关系。三是以项目专营管理办法为主要形式的制度建设。市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》(1994年2月发布)等10项件专营管理办法。由于该阶段对外方的投资回报做出了固定性约定,使得项目公司缺乏有效的来自投资者的监督和制约,失去了提高运行效率的动机和进一步降低运营成本的激励机制,从1998年开始,上海按照国家的有关规定对上述项目进行了清理。
图1上海城市建设管理领域特许经营发展历程
(2)加快推进阶段(九十年代末-2005年)。进入21世纪后,上海进一步深化应用城市基础设施特许权经营方式,扩大投资资金来源,引入竞争机制和市场化运作机制,同时注重国际领先的技术和管理经验的获得,进而推动行业改革,获得了突破性进展。如路桥领域,以特许权经营合同的形式授予项目公司高速公路(收费)经营权和越江设施投资建设权,出现了包括A4(莘奉金高速公路)、A9(沪青平高速公路)、A30公路(同三段)和若干越江工程等在内的一批特许经营项目。同时,特许经营实施领域扩展到公用事业、环保等领域,如竹园第一污水处理厂项目、上海阳晨排水运营公司运营项目、老港四期固体废弃物填埋场等。该阶段上海城市基础设施特许权经营的主要特点是:一是以BOT为主的运作模式。二是采用公开的特许权授予方式。政府主管部门采用招投标方式公开在市场上择优决定特许经营者。三是趋于具体化和可操作性的制度建设。如《关于加快本市高速公路网建设若干政策意见》从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路特许权经营项目予以规范。经过探索和实践,特许权经营在上海城市基础设施投资领域的应用日趋成熟,法规建设和市场准入是基础,运作模式和监管体制是手段,政府信用和中介服务是保障的发展原则也逐渐取得各方认可。
(3)逐步完善阶段(2005年至今)。从2004年开始,建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》并制定了一系列分行业的特许经营协议示范文本,特许经营项目有了总则性的规定。上海在总结前两个发展阶段的经验的基础上,结合行业市场化和政企分开改革,于2005起着手研究地方性制度规范,《上海市城市基础设施特许经营管理办法》(简称为《管理办法》)经过几轮修改、讨论、论证等复杂而艰巨的工作,终于在2010年底公布,2011年5月启动实施。这标志着上海市城市基础设施特许经营工作走向了管理科学、运行规范、协作有序的轨道,也为进一步推进行业改革明确了方向。《管理办法》出台以后,上海城市基础设施领域没有新增的特许经营项目。
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体要求,提出了要通过特许经营等方式吸引社会资本参与城市基础设施投资和运营。全国人大已将城市基础设施和公用事业特许经营立法列入五年立法规划,国务院也将这项工作列入2014年立法计划,国家发改委已牵头展开相关立法调研论证工作。上海城市基础设施已进入“建管并举,更加注重管理”的新阶段,上海现代城市治理结构的建立也对特许经营制度框架完善提出了新要求。#p#副标题#e#
二、上海城市建设管理领域特许经营总体情况
1、现状特点。经初步统计,目前本市城市建设管理领域共有特许经营项目近50个。主要涉及路桥、水务、环境等领域。其中,路桥领域主要是经营性高速公路,比如A2、A3公路项目;水务领域主要是污水处理项目,比如竹园一厂、竹园二厂等;环境领域主要是生活垃圾末端处理项目,比如老港四期、江桥生活垃圾焚烧厂等,多采取BOT方式取得特许经营权。同时,在电力、能源等领域也进行了一些探索,如申能风电项目、金山和南汇的天然气项目等。不同特许经营项目的运营状况存在较大差异。路桥领域大部分项目经营较为困难;水务领域污水处理项目运营良好;环境领域生活垃圾处置项目运营良好;燃气领域两个项目运营良好。项目主体多以市属国有企业为主。污水处理、垃圾焚烧项目中城投占据多数;路桥项目主体多为市属国企(包括城投、城建、大众、上实、建工、虹开发、国盛等);有部分项目外资民资独资或合资(如莘奉金公路、老港四期、江桥垃圾焚烧厂等)。
表1上海城市建设管理领域特许经营实施情况
特许经营领域 |
组织实施部门 |
具体负责部门 |
特许经营项目数 |
|
公路桥梁 |
原市政局 (市交通委) |
市交通委 |
15(路段) |
|
水务 |
市水务局 |
市供水处、市排水处 |
16 |
|
环境 |
生活、餐厨 |
市绿化市容局 |
市绿化市容局 |
11 |
燃气 |
原市政局 (市建管委) |
市燃气管理处 |
2 |
|
资料来源:政府文件、相关领域法规条例、调研纪要
表2水务、环境、路桥领域特许经营项目概况
序号 |
领域 |
特许项目名称 |
经营企业名称及母公司 |
特许经营授权方式及授权人 |
协议方 |
签约时间 |
年限 |
1 |
水务 |
竹园第一污水处理厂 |
上海友联竹园第一污水处理投资发展公司 |
与市水务局签订《特许协议》 |
上海市水务局 |
2002 |
20 |
2 |
竹园第二污水处理厂 |
上海城建竹园污水处理建设发展有限公司 |
与市水务局签订《特许协议》 |
上海市水务局 |
2005 |
20 |
|
3 |
临港新城排水项目 |
上海临港新城供排水发展有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
临港新城管委会 |
2007 |
28 |
|
4 |
奉贤东部污水处理厂 |
上海奉锦环境建设管理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
奉贤区水务局 |
2006 |
25 |
|
5 |
奉贤西部污水处理厂 |
上海奉贤西部污水处理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
奉贤区水务局 |
2006 |
25 |
|
6 |
金山第二工业区污水处理厂 |
上海金山鹏鹞水务有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
金山区水务局 |
2007 |
26 |
|
7 |
金山廊下污水处理厂 |
上海金山廊下污水处理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
金山区水务局 |
2007 |
25 |
|
8 |
松江泖港、叶榭、新浜污水处理厂 |
上海城投亭南污水处理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
松江区水务局 |
2005 |
25 |
|
9 |
青浦华新镇污水处理厂 |
上海城投绿衍污水处理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
青浦区华新镇 |
2005 |
30 |
|
10 |
青浦白鹤污水处理厂 |
上海青浦白鹤污水处理有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
青浦区白鹤镇 |
2007 |
30 |
|
11 |
青浦第二污水处理厂 |
上海青浦第二污水处理厂有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
青浦区水务局 |
2008 |
30 |
|
12 |
金山朱泾污水处理厂 |
上海枫亭水质净化有限公司 |
与区政府签订《特许协议》 |
金山区政府 |
2005 |
30 |
|
13 |
安亭国际汽车城污水处理厂 |
上海嘉定环境建设管理有限公司 |
与区政府签订《特许协议》 |
嘉定区政府 |
2002 |
25 |
|
14 |
大众嘉定污水处理厂 |
上海大众嘉定污水处理有限公司 |
嘉定区政府颁发特许授权书 |
嘉定区政府 |
2006 |
30 |
|
15 |
临港新城供水项目 |
上海临港新城供排水发展有限公司 |
上海市水务局颁发特许授权书 |
临港新城管委会 |
2007 |
28 |
|
16 |
金山一水厂 |
上海金山海川给水有限公司 |
与区政府签订《特许协议》 |
金山区政府 |
2004 |
30 |
|
17 |
环境 |
御桥焚烧厂 |
上海浦城热电有限公司 |
BOO浦东新区政府 |
浦东新区政府 |
2004 |
30 |
18 |
江桥生活垃圾焚烧厂 |
上海环城再生能源公司 |
BOT 上海市政府 |
上海市绿化市容局 |
2003 |
20 |
|
19 |
金山永久生活垃圾综合处理厂 |
上海金山环境再生能源公司 |
BOT金山区政府 |
金山区绿化市容局 |
2011 |
30 |
|
20 |
崇明生活垃圾填埋场 |
上海城投赢洲生活垃圾处置公司 |
BOT崇明县政府 |
崇明县建委 |
2006 |
11 |
|
21 |
老港生活垃圾填埋场四期 |
老港生活垃圾处置公司 |
BOT上海市政府 |
上海市绿化市容局 |
2005 |
20 |
|
22 |
松江固体废弃物综合处理中心工程 |
松江美圣环保技术发展有限公司 |
BOT松江区政府 |
松江区绿化市容局 |
2011 |
20 |
|
23 |
青浦生活垃圾综合处理厂 |
上海国清生物科技有限公司 |
BOT青浦区政府 |
青浦区绿化市容局 |
2009 |
25 |
|
24 |
嘉定生活垃圾综合处理厂 |
嘉定环境建设管理有限公司 |
BOT嘉定区政府 |
嘉定区城建局 |
2006 |
30 |
|
25 |
路桥 |
G2京沪高速公路 |
上海沪宁高速公路(上海段)发展有限公司(上实基建控股有限公司) |
2003 |
32 |
||
26 |
G15沈海高速公路嘉浏段 |
上海嘉浏高速公路建设发展有限公司 |
22 |
||||
27 |
G50沪渝高速公路 |
上海申渝公路建设发展有限公司(上实基建(申渝)有限公司 |
2008 |
25 |
|||
28 |
G60沪昆高速公路 |
上海路桥发展有限公司(上实集体) |
2002 |
40 |
|||
29 |
G1501上海绕城高速东段 |
上海东环高速公路发展有限公司(国盛资产管理有限公司) |
2004 |
25 |
|||
30 |
G1501上海绕城高速东南段 |
上海东南郊环高速公路投资发展有限公司 |
25 |
||||
31 |
G1501上海绕城高速南段/S19新卫高速公路/S36亭枫高速公路 |
上海南环高速公路建设发展有限公司(上海公投(城投)) |
2009 |
25 |
|||
32 |
G1501上海绕城高速同三段 |
上海同三高速公路有限公司 |
2003 |
25 |
|||
33 |
G1501上海绕城高速北段 |
上海城投环城高速建设发展有限公司(城投) |
上海市城乡建设和交通委员会 |
上海市城乡建设和交通委员会 |
2012 |
17 |
|
34 |
上海长江隧桥 |
上海长江隧桥建设发展有限公司(城投公司) |
上海市市政局 |
2009 |
25 |
||
35 |
S2沪芦高速公路 |
上海沪洋高速公路发展有限公司(城投) |
25 |
||||
36 |
S4沪金高速公路/G15沈海高速公路莘奉金段 |
上海莘奉金高速公路建设发展有限公司 |
2002 |
25 |
|||
37 |
大连路隧道 |
上海大连路隧道建设发展有限公司、上海隧道工程股份有限公司 |
BOT形式 上海市市政工程管理局 |
上海大连路隧道建设发展有限公司 |
2001 |
25 |
|
38 |
上海翔殷路隧道投资建设运营 |
上海翔殷路隧道建设发展有限公司、上海大众公用事业(集团)股份有限公司 |
签订专营权合同 上海市人民政府 |
原上海市市政工程管理局和上海翔殷路隧道建设发展有限公司 |
2003 |
25 |
|
39 |
外环隧道 |
上海外环隧道建设发展有限公司、上海国盛资产管理有限公司 |
工程投资、建设、运营和维护的专营权 原上海市市政工程管理局 |
上海市市政工程管理局上海外环隧道建设发展有限公司 |
2000 |
25 |
|
40 |
复兴隧道 |
上海复兴隧道建设发展有限公司、上海国盛资产管理有限公司 |
工程投资、建设、运营和维护的专营权 原上海市市政工程管理局 |
上海市市政工程管理局上海复兴隧道建设发展有限公司 |
2001 |
25 |
#p#副标题#e# 2、主要成效。城市基础设施特许经营管理在上海整个城市建设管理领域发挥了重要作用,为上海现代化基础设施网络体系的建立发挥了重要功效,在全国走在前列,主要体现在三个方面。
一是解决大规模建设阶段的资金来源问题。截至2008年,本市中心区域通过BOT等特许经营模式投资形成的基础设施资产总额达到300亿元,涉及水务、环境、路桥、能源等多个领域。虽然从投资的资产总额与同时期的城市基础设施固定资产总额相比并不是占有较大的份额,但是单个行业中的某一重大项目推行特许经营,往往就会使政府在这一领域的公共服务目标加快实现。例如,2000年前后在本市高速公路领域通过市场招商的BOT模式在短短2-3年内快速形成了400多公里的高速公路网,远远超过历史上上海建造高速公路里程的总和,为上海乃至周边区域经济和社会发展做出了巨大贡献。又如,老港四期垃圾填埋场通过BOT方式建造完成,建成运营初期就承担了上海市区生活垃圾处理总量的半壁江山。再如污水处理领域,全市目前16个特许经营项目共引入社会资本约55.68亿元,增加供水能力25万吨/日、污水处理能力279.5万吨/日,对政府财政直接投资形成了强有力的补充。虽然这些项目在建设和运营阶段仍然存在各种各样的瑕疵,但在上海近二十年的城市建设中为拓展融资渠道、加快基础设施建设、早日为公众提供高品质的公共服务做出了巨大功绩。
二是推进基础设施投资建设运营管理制度改革。BOT等特许经营模式带来的不仅仅是资金,其运作方式和机制也为传统的城市重大基础设施的投资建设与运营管理制度的改革开启了新的方向。在投融资方面,由于是非政府投资,社会资本就会更加重视项目的经济回报和投资运营效率,这就使得基础设施在策划、规划和设计阶段其方案就得到了一定的优化。而在2000年前后伴随着基础建设投融资体制的“四分开改革”(即投资、建设、运营和管理分开)与BOT等模式互相呼应、相辅相成,为打破行业垄断,推动行业内的专业化、市场化,提高系统效率作出了较大的贡献。也就是特许经营模式和投融资体制改革在这一阶段的大胆探索和实践,为随后2005年前后市政公用行业政企分开改革和未来的上海市政公用事业的运行格局打下了坚实基础。2004年,上海市绿化市容局通过国际招商引入外资企业投资、建设和运营老港四期垃圾填埋场,代表了在环卫领域传统的由政府部门和附属机构统包统办时代的结束,政府通过行政手段来管理环卫的方式也得到了改变。在政企分开的制度安排下,政府和企业职责明确,各司其职。政府从公共服务的提供者转变成为采购者,不再直接干预企业的日常工作,而是确立服务标准,建立机构实施监管,这样既有利于发挥企业的能动性和工作效率,提高公共服务的质量,又能促进政府管理特大型城市公共服务向标准化、规范化、专业化和市场化转变,这也是全球先进城市政府提供公共服务的一种主要趋势。
三是形成上海基础设施行业市场化趋势。特许经营的核心思想是政府的事情交由企业来完成。事实表明,一个企业能够承担一个大型和特大型城市基础设施公共服务的供给,其必然有超卓的资本能力、技术能力和管理能力,会推动一个行业系统产业化的提升。在上海的实践中就充分体现了这一点。竹园一厂、二厂项目的特许经营者取得成功后,就立即积极拓展国内污水处理市场,为当地城市提供污水处理的投资、建设和运营服务,形成企业自身的污水处理核心竞争力和服务品牌,进而又能带动上海和全国相关产品、技术和服务的进步。2008年,上海城投环投将投资老港四期的40%股权协议转让至上海环境集团,这代表了该集团持股参与了中国最大的生活垃圾填埋场的运营和经营,增强该企业在环境服务领域的实力。
3、未来趋势。经过近二十年的探索,特许经营管理在经营模式、管理体制、法规体系等方面取得了较大发展,为改革开放以来上海大规模的基础设施建设做出了重要的贡献。随着城市发展阶段的变化,服务水平不断提高、管理体制日益完善,对上海城市基础设施建设管理提出了更高的要求,特许经营管理也呈现出一些新的发展趋势。总体来看,主要包括以下三个方面:
一是存量设施将成为未来特许经营的重点。自浦东开发开放以来,上海进行了大规模的市政基础建设,枢纽型、功能型、网格化的城市基础设施体系基本建成,基础设施框架体系逐步建立,也形成了规模庞大的基础设施存量资产。未来基础设施领域的重心将逐渐由增量项目的建设转向存量资产的运营维护和升级改造,以适应现代化国际大都市对更高质量、更高能级公共产品的需求。因此如何盘活大量沉淀的基础设施存量资产、提高其运营管理效率、提升公共服务水平将成为未来特许经营管理的重点。