美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等国家则是采取竞争性投标法来实现VfM的。我国采取的是传统模式项目的评估方法(可行性研究和招投标等),到目前为止没有任何法规政策提出过物有所值的概念和定量计算物有所值的方法。物有所值评估体系的缺失以及对PPP项目适用类型的理解不清直接导致我国应用PPP模式的盲目性,这也是很多PPP项目失败的重要原因。
然而PSC法计算复杂,重视定量化工具,建立难度大,特别是在项目前期,因缺乏真实准确的数据,投资、折现率、风险分担等方面的假设很重要;此外,仅仅比较PSC与投标价似乎过于单一。建议我国在现有竞争性招标方法的基础上:
•政府加强与专业咨询机构的合作,为PPP项目的VfM评价提供智力支持;
•建立PPP数据库和信息平台,为将来类似项目的评估提供基础资料,实现国家或区域内PPP采购的标准化,共享最佳实践经验,促进市场竞争;
•明确规定私营机构的选择标准和选择过程;
•全面考虑PPP项目的环境效益和社会效益。
3.2 合同范本/管理
英国、澳大利亚等均有专门的合同指南,如英国的《PFI合同规范化第四版(Standardization of PFI Contracts V4)》和澳大利亚的《合同管理指南(Contract Management Guide)》。这些文件都制定了合同管理的相关细则,对各种合同期间可能出现的不利情况,包括服务开始时间延迟、服务变更、法律变更、通货膨胀等都进行了规定,提出了风险处理方法,这种合同中的提前的规定避免了紧急情况出现时处理不当导致的PPP项目的失败[11] [12]。
我国现有的合同管理政策中,包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《管道燃气特许经营权协议示范文本》、《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》、《城镇供热特许经营协议示范文本》和《城市污水处理特许经营示范文本》等,对服务定价、服务标准、服务监督以及包括延误风险、法律风险在内的部分风险进行了规定,但是仍然存在以下问题:1)规定过于笼统,缺乏可操作性;2)对包括通货膨胀在内的金融风险缺乏评估规定及缺乏处理措施;3)对知识产权处理缺乏规定;4)对政府公正性缺乏规定。而发改委于2014年12月发布的《PPP合同通用指南》从酝酿到正式发布略显仓促,而且只是一个大纲,缺乏可操作性,也可能影响相关文件的前后连贯性。
3.4 监管办法
英国、澳大利亚和香港的监管都包括两个部分,招投标阶段的监管(主要是市场准入限制)和运营阶段的监管。其中,在招投标阶段的监管中,英国在2001年的《公私合营指南(A Guidance Note for Public Sector Bodies forming Joint Venture Companies with the Private Sector)》中提出对投标人的财务能力、专业知识、组织能力以及关系管理进行严格的筛选的招标准则 [13];在《如何与选定投标者合作(How to Appoint and Work with a Preferred Bidder)》提出了在选定投标者和定标阶段之间仍然需要满足强制的产出(服务)要求、实现物有所值、同意合同的主要条款以及相应的风险转移、可靠的财务来源(不需要政府提供相应的担保)、联合体是一个统一整体等条件[14]。
在运营阶段的监管,英国也有两部主要的文件:《运营任务指南2之项目移交指南(Operation alTask force Note 2 (UK))》和《PFI合同规范化第四版》,提出应对价格、服务水平、客服帮助平台(helpdesk)、里程碑事件进行监管[18],并对如何明确监管的责任、谁进行监管、什么时候进行监管、谁为监管付钱、监管需要注意哪些信息等均做了详细的论述[11]。
我国在招投标阶段监管中没有将PPP项目与一般的招投标项目区分,没有专门针对PPP的市场准入措施;在运营阶段监管中,我国虽提出了应该对价格和产品服务质量评价标准监管、对特许经营者违法行为依法进行查处等,但规则过于笼统、可操作性差,没有合适的监管机构和明确的监管流程,对PPP项目可能的意外问题考虑不足。