作者为上海市市容环境卫生管理局副局级巡视员,常年进行环卫行业管理相关理论政策研究,是《中国城乡环境体系建设》白皮书的编制者之一,对白皮书的内容有深刻的认识。该文章是根据作者在中环协华东地区第十四届年会讲话录音整理。
环卫行业目前正处于一个大发展时期,在这个发展时期中,建设部在今年年初下发了《中国城乡环境体系建设》白皮书。白皮书的颁布在中国环境卫生事业史上具有里程碑的意义,学习、宣传、贯彻白皮书,是当前环卫行业推进自身发展,推进改革的一个很重要的抓手,是当前行业发展的主线。
一、白皮书编制的意义
白皮书内容丰富,是在对环卫个行业进行了完整科学的研究基础上,对这个行业发展的走势作出的科学判断和预测。研究白皮书,不仅对政府行政管理部门有作用,对于企业也将有所收益。政府管理部门,能够在白皮书中找到的行业发展的基本政策、基本原则以及未来一段时间的基本走势;企业能够在白皮书中找到行业发展的市场前景,市场热点以及政府对市场发展的基本政策。
环境卫生体系最初是由温家宝总理在2003年提出的。2003非典时期,在北京召开了中央关于克服非典动员大会,温家宝总理在会上所做的动员报告中指出:“要用相当一段的时间,我们努力来建设农村卫生体系,城市职工基本医疗保障体系,环境卫生体系以及相配套的财政投入保障体系•••”。建设部从2003年年底开始组织人员研究什么是环境卫生体系,怎么样来建设环境卫生体系,到今年年初,颁布了城乡环境体系建设的白皮书。白皮书把环境卫生体系概括为4个体系:一是环境卫生行政监管体系,二是环境卫生的市场治理体系,三是环境卫生的社会参与体系,最后一个是环境卫生的应急保障体系。
二、白皮书编制的依据
白皮书编制的依据一是环境卫生实践发展的科学总结,二是环境卫生政策理论的科学概括。
1.城乡环境卫生实践的科学总结
环卫行业本身一直在不断的改革,并由此推动这个行业的发展。在这个发展时期中,虽然各个地区的发展情况怎么样,这个城市发展的速率有差别,但是我们共同关心并着力去研究探讨的问题都可以概括为四个问题:体制问题、机制问题、法制问题、费制问题。
从上世纪80年代初开始到今天将近20年的时间,都是这个行业改革和发展的时期,只是改革的力度和重心不一样,发展得快和慢不一样。
80年代中后期到90年代初,环卫行业共同关心的主要问题是体制,所以当时全国的环卫会议主要讨论两个问题,挂牌了没有,钱从哪里来。从90年代中期开始,行业关注点除了机构、投入以外,还顺应了整个城市经济发展,开始逐步关注探讨这个行业发展的机制问题,更加关心市场经济条件下,市场机制对这个行业发展的融入性、适应性以及推动性。对这种体制的改革最早来自深圳,深圳在1984年就建立了企业体制的环境卫生行业服务——深圳市日清清洁服务公司,这可能是作业服务部门引入企业机制的第一家。从这以后,广州、上海、北京,一个个尝试着怎么样把市场机制引入到事业管理模式中,但这个探讨是十分艰巨的。同时从90年代初开始,行业发展依靠法制建设这种认识,逐步地确立起来,从90年代初开始,各个城市、地方都先后发布城市环境卫生管理规定、条例。
近20年的实践,逐步使我们认识到行业总体发展过程中面临的主要矛盾和主要问题,对于这些问题和矛盾,各个城市都依照它自己的实践在不同层面上进行了实践和探讨。但总体上看效果还不够明显,功效也不十分理想。进入本世纪以后,大家希望样一种改革实践能走好,但又对实践困难感到迷茫。所以提出这个行业发展究竟应该按照怎样的一种轨迹去做,它的发展前景到底应该怎样去判断。我想这次白皮书对这20年这个行业的经历进行科学地总结,把问题的核心、问题的实质,系统地在这个白皮书中给予了回答。这也是编制的依据和行业实践的总结。
2. 政策理论的科学概括
在行业改革的实践中感到最难以突破的是政策,缺乏政策引导难以使这个行业的发展步入健康正常的轨道。“十•五”时期是我们行业发展过程中政策和理论突破最多的时期。首先是2002年6月国家四部委即国家发改委、财政部、国家环保总局联合下发的关于征收城市生活垃圾处理费,并推进垃圾处理产业化发展的通知,这是一个巨大的政策突破。这可以讲是我们行业发展的重要转折,它的重要转折表现在:创新开征生活垃圾处理费。以前环卫行业都是政府财政的全额投入,开征生活垃圾处理费就意味着政府全额投入的模式有所变化,这个模式的变化必须要有理论来支撑,所以提出征收生活垃圾处理费就一种理论突破。从以前的投入模式上看环卫行业是一种公共服务,它是纯公共服务,公共产品。物质产品分为两种,一种是个人产品,一种是公共产品。市场产品或者个人产品是个人通过价格在市场上交换的。另外一种公共产品和服务是由社会来供给的,如环境卫生、城市绿化等。公共产品有两个特性:一个是不具有排他性,另一个是不具有竞争性。所以这么多年我们把环境卫生定位为纯公共物品,纯公共服务,由政府财政全额投入。但是随着社会经济发展,公众对这种公共品的要求越来越高,城市环境卫生特别是生活垃圾处理,对城市经济发展起制约作用也逐步明显,在这样状况下,一方面是需求服务的提高,而另外一方面政府供给能力不足。生活垃圾处理收费意味着对传统的政府唯一投入理念的更新。要逐步地由纯公共物品转换为收费物品,生活垃圾排他性不表现在个体上,而表现在一个城市、区域的群体上。生活垃圾处理收费的概念对这个行业来说完全是一种全新的意识、全新的理念。不管目前收费状况是否令人满意,但是这种方式趋势已经开始了。在这个文件里面,把生活垃圾处理收费设定为经营性收费,这又是一个新的观念或者说是新的改革导向。经营性收费就是垃圾的产生和垃圾的收运处理者之间直接交换活动。尽管目前665个城市只有1/3城市实行生活垃圾处理收费,而且在这231个收费城市中,95%定性为行政性收费,但有一点,经营性收费仍然是一种趋势和基调,这是整个行业今后的走势。
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2021-08-03
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