近来,随着市政公用行业的逐步开放,市容环卫管理作业体制的改革也被推上议事日程。目前各地都推出了不少改革措施,但基本上都处于起步、试点、摸索阶段。有一些成功的做法,也有不少失误和教训,实质性的进展并不大。这首先缘于环卫服务不同于一般的公共服务,它的特殊性突出表现为消费的排他性差、竞争性差;其次,环卫服务由各项目形成的产业链而组成一个庞大的系统工程,因而环卫改革较其它市政公用行业市场化改革的成熟度更低、难度更大。虽然,环卫管理作业体制改革面临着诸多困难,但环卫行业不改革同样没有出路。
一、上城区环卫管理作业体制的现状
上城区是一个老城区,目前实行的是管罚分离、政事企合一、管干合一的环卫管理作业体制。区城市管理办公室成立前的区市容环境卫生局作为依照公务员管理性质的事业单位,由区政府授权主管全区市容和环境卫生工作,主要负责指导、协调、监督、检查全区的市容环境卫生工作;审批、管理、建设环卫设施;组织、领导、管理下属事业单位做好环卫服务工作。城市环境卫生的行政处罚权由区城管行政执法局行使。区市容环卫局实施二级管理,环卫局下属事业单位7个,每个街道对应有1个市容环卫所,共6个,另有1个负责垃圾中转、道路机扫、洒水、环卫作业车辆维修的汽车场。主要负责全区228万平方米的道路清扫,113座公厕、28座倒粪处的保洁,以及日均500吨垃圾和100吨粪便的清运。全局系统干部职工共730名,其他临时工500余名,退休工人306名。
二、环卫作业体制改革实施中存在的问题
环卫作业体制改革要以引资改革的方式解决改制的成本,并通过新建第二垃圾处理场实现融资;以调整现行收费标准和改革收费制度为前提保障环卫服务市场化运作和产业化发展,并实现引资的回报;以管干分离、作业市场化和产业化为要求,带动老城区环卫联动改革。如果每一环节都能顺利实施,则“钱从哪里来,人往哪里去”这一环卫改革的最大难题可迎刃而解。就目前环卫作业现状来说,在环卫作业体制改革中,还存在着以下一些问题。
(一)收费保障制度改革不到位
合理的垃圾清运收费标准应为“经营成本+税费+合理利润”。现行杭州市的统一标准对单位是100元/吨,收费标准与支出存在一定差距。根据我们的粗略测算,每吨垃圾收运处理费应收到180元。而事实上,按现行100元/吨的标准,也有很多单位感到负担较重,有不少的个体工商户根本就不交垃圾清运费,对居民的收费更是众所周知的难题。目前,对居民的垃圾粪便清运费(包括小区清扫保洁费)虽然每年每户仅50元,但实际收取率还不到50%。对不交费者,却没有有效的制约措施,交与不交获得的服务是一样的,这样,就造成很多本来交费的居民产生交与不交无所谓的想法。建立有效的收费制度和收费体系,使垃圾收运处置能按量足额收取费用是整个环卫市场化改革的关键和前提,如果做不到这一点,多元化融资、市场化运作根本无从谈起。如果环卫服务“事改企”后,很可能出现因市场化操作因素而出现部分地段、部分地区环卫工作出现空白点的尴尬局面。
(二)环卫作业市场单一性
培育环卫作业市场,吸引社会资金参与竞争,建立多元化的融资机制,可以打破行业封闭与垄断,是环卫作业市场化改革的催化剂。但有回报才有资金投入与参与。如果说建设垃圾处理场能吸外资进入,那也是因为它看中了垃圾处置费的收取,有利可图。目前,环卫服务的低价格一方面是“卫生死角天天有,这边净了那边脏”等“城市病”的症结所在,它滞阻了环卫事业的可持续发展;另一方面,它也滞阻了环卫作业市场的形成,环卫部门只能借以低廉的农村劳动力,以原始的生产方式支撑环卫作业,根本无法吸引社会资金的投入、参与和竞争,更谈不上队伍的相对稳定和素质、品位的逐步提高。各地都曾尝试过公厕保洁、道路保洁向社会公开招标,但都应者寥寥,偶有应者也只是简单的劳动力或其组合,即使有中标的也都因经济、质量、服务等原因而不能长久坚持。没有社会的参与、竞争,这对于体制改革无疑是一种缺陷。因此。环卫改革除了建立相对开放、合理的收费标准体系并保障收费外,还要制定开放的市场准入以及税费减免等市场培育政策。
(三)垃圾收运产业链与清扫保洁作业的相脱节
我们目前的收费是统一标准、统一收取,而且基本形成了以街道、社区为块进行作业管理的模式,如果垃圾收运与清扫保洁分别成立为相互独立的公司,本以街道、社区为块进行作业管理的模式,在垃圾收运系统成为产业链抽走的情况下,以块作业就散开、捏不拢了,如何分割作业、分配利益,势必造成新的摩擦和更多的矛盾。
(四)改革需要的巨大成本
环卫作业体制改革需要庞大的资金成本。经测算,仅上城区一个区改制成本就需1个多亿资金,但改制的效益,即能否使城市更洁、更美,进一步增进社会公共利益,使服务质量和群众的满意度进一步提高,应进行科学深入的论证,并进行短期、长期的成本效益分析。要充分考虑环境因素的影响,城市环境卫生的提高并非只是“事改企”后就能实现的,它更取决于一个城市的物质文明、精神文明、政治文明的建设状况和市场文明的成熟程度,需要综合考虑法制、体制、机制的保障和政府治理方式的变革,还应当考虑机会成本。环卫作业体制改革后,各区将成为环卫服务的最大“买家”:需增加对环卫公共服务即道路保洁、公厕保洁管理等项目的费用,还要承担因居民少交或不交垃圾收运处置费用、“无主”垃圾清理费用等等。初步估计,每年区财政应至少再增加1600万元的投入,这势必会又会对各区财政产生不小的压力。
近日,国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进非居民厨余垃圾处理计量收费的指导意见》(以下简称《指导意见》),指...
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2021-07-09
中国环卫科技网