综上所述,从20世纪末到现在,我国塑料垃圾问题仍然主要集中在塑料餐盒、塑料袋、塑料包装以及农业塑料薄膜几个方面,这些塑料垃圾由于重复利用价值低、使用面广,极容易丢弃并分散到环境中;除影响周围环境美观以外,它们还会进一步分解成塑料碎片和微塑料,甚至会被野生动物误食而堵塞其消化道系统,危害生态系统的安全,并通过食物链进一步危害人类健康。
2.3 我国塑料垃圾污染防治的新形势
近年来,随着电子商务的兴起,来自于快递、快餐等行业的塑料包装迅猛增长,给塑料垃圾的污染防治带来新的挑战。2016年全国快递业塑料袋总使用量约147亿个,其中快递直接使用塑料袋数量约为68亿个[14]。我国每年消费品零售行业消费塑料袋约5 000亿个;2017年中国人在餐饮外卖上花费2 000亿元,各大网络订餐平台一天订餐量所需餐盒和塑料袋达4 000万个,一年就是146亿个[15]。2017年,我国快递业务量突破400亿件,年产800万吨快递垃圾[16,17]。急剧增长的塑料包装使用量给塑料垃圾污染防治带来巨大的压力。
3 我国塑料垃圾控制存在的问题
3.1 塑料垃圾管理立法不足
我国目前还没有专门针对微塑料管理的立法,与塑料垃圾管理相关的法律、行政法规及行业标准主要有:1995年颁布的《中华人民共和国固体废物污染防治法》,2001年由原国家经贸委发布的《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》(以下简称“禁塑令”),2007年发布的《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》(以下简称“限塑令”),2007年由原国家环保总局发布的《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范》等。此外,《中华人民共和国清洁生产促进法》和《中华人民共和国循环经济促进法》也涉及塑料垃圾的回收和利用问题[18]。
综合分析上述法律和法规,可看出现行立法主要在3个方面存在着不足:①相关规定过于抽象,多为原则性的规定,对违反规定的行为惩罚措施较少,不易在实际中执行;②政府部门的责任规定不清,例如生态环境保护部门、市场监督管理部门、农业农村部门、住建部门等在塑料垃圾管理的职责没有清楚的划分,导致监管责任难以落实[18];③在法律中对经济手段的应用不足,例如对塑料回收和处理环节的费用如何由污染者承担的问题,缺乏明确的规定。
同时应看到,人们对塑料垃圾和微塑料的认识也是在逐步深化的。虽然塑料垃圾和微塑料污染事实上早已存在,但只是在近几年人们对这一环境问题的认识才逐步加深。我国在立法上对塑料垃圾管理的相关规定也在不断地变化。以2001年原国家经贸委发布的“禁塑令”为例,虽然在2013年5月1日,国家发改委将一次性发泡塑料餐具从《产业结构调整指导目录》的淘汰类目录中删除,一次性发泡餐具重新合法化,然而之前由于“禁塑令”的发布,大量的塑料发泡餐具企业以及相应的回收企业关闭——谁来承担这种损失?由于塑料垃圾管理的问题十分复杂,有关塑料管理的相关法规需要反复论证,出台需要十分慎重,尽可能避免前后不一致的问题。