不过,考虑到实践中激励制度可能多样化,也没有必要排除其他有效可行的激励方式,因此,《办法》采用原则表述方式确立了激励机制,并未单一化地明确为“绿色账户”。此外,绿色账户制度的奖励方式、应奖励行为、被奖励对象不是持久不变的,应当随垃圾分类工作推进、企事业单位社会责任感提高而不断调整。因此,《办法》仅作了原则性规定,拟以开放式规则鼓励社会各方积极创设。实际上,“绿色账户”制度可以一直存在,但对市民的奖励并不可能一直持续下去,当全体市民都养成了垃圾分类的良好行为习惯之后,相应的措施便可由对分类的奖励,逐步转变为对不分类行为的惩罚措施。这一点是需要充分明确和理解的。
同时,《办法》明确政府应当采取支持姿态,并应有实质性行动措施,包括财政支出方面的行动。
其他需要说明的问题
(一)关于适用范围
关于《办法》的适用范围,有两点需要说明:一是,主要规范垃圾投放环节。垃圾分类包括分类投放、分类收集、分类运输、分类处置四个环节。要真正推动垃圾减量,增进资源利用率和提升综合处理效率,前端垃圾投放、中间收集和运输以及末端处置全过程分类至关重要、缺一不可。但由于本市2008年8月已经出台政府规章《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》,对于垃圾收集、运输和处置专门规范,亦有分类方面的要求。因此,此次立法主要解决投放环节的问题。二是,适用于分类投放实施区域。与一般立法不同的是,此次立法并非自施行之日全市范围直接适用,而是需要按照绿化市容部门的组织推进目标计划逐步拓展,因此,适用范围限于管理部门确定并公布的分类实施区域。
(二)关于减量规定的实施特点
“垃圾分类”和“垃圾减量”是两项有相关性但又有差异的工作,垃圾分类”是“垃圾减量”的手段,后者是前者的目的。在《办法》起草过程中曾产生争议:是否将两者纳入规章一并规范?最终《办法》将其视为两项不同的工作进行分别规范:减量工作集中在第一章,其特点表现为:原则性规定+授权性要求,即《办法》第8—14条明确了下一步上海垃圾减量工作的推进目标,并要求有关部门要制定有关的规范性文件和技术标准,有序有效地推进。具体部署将由联席会议作出决策安排。如,《办法》第八条规定,任何单位和个人都应当履行生活垃圾分类减量的义务,共同维护良好的城市环境;第九条规定本市鼓励研发推广清洁生产技术、使用清洁的能源和原料、采取改善管理和综合利用等措施,促进可循环利用和资源化利用;第十条规定本市商品生产者和销售者应当严格执行本市商品包装物减量的有关规定,减少包装废弃物的产生;第十一条规定本市大型果蔬集贸市场应当实行果蔬菜皮就近就地处理、标准化菜场实行净菜上市等。而在第十四条,《办法》规定市发展改革、财政、经济信息化、质量技监、商务、旅游、农业、机关事务等行政管理部门应当根据本办法第九条至第十三条的要求和各自职责,制定配套性文件和标准。这实际上意味着当未来条件成熟了,垃圾分类也将有可能成为一条独立的地方性法规。(作者:原上海市政府法制办主任)