2013年1月28日,市委书记韩正在市政协的一次大会上说过:“做好垃圾分类减量这项工作,第一要找到科学的利益机制,按照环保的法律讲是“谁污染谁付费”;第二是要有全社会高度认同的操办方法,现在是以街镇为单位试点,下一步要以行政区为单位推;第三是要有人人参与的法律规定,否则要坚持很难。”2013年3月1日,蒋卓庆副市长在有关会议上说:“生活垃圾分类减量这项工作经过近3年的探索,上海谋篇布局的前期任务初步完成,对分类减量、体系建设、政策法规、社会参与、推进方式显现的这些成效,我们要予以充分肯定。”
最终,市政府作出了制定规章的决定,旨在通过法治方式改变和促进人们垃圾投放行为的改变。《办法》的实施意味着上海垃圾分类减量工作的法制化新起点,至少有三方面变化:第一,标志着从试验性探索到确定性制度化推进;第二,从道德层面的软约束引导式促进到法定义务的强制性实施,尤其对公民和单位来说,垃圾分类投放不再是一种道德性软约束,而是一种违反者将被处罚的法定义务,一种有可能被追究责任的法定义务;第三,从政策性奖励、社会化奖励为主的激励性推动到法律性奖励与处罚措施相结合的强制性推动。
其次,《办法》的制定与实施有助于提高上海的生态文明水平。垃圾处理已是当今世界城市化进程中环境保护和环境治理的重大难题,是代表城市建设和管理水平的一项重要指标。垃圾分类减量法制化,有助于促进和提升作为国际化大都市的上海的国际形象,有助于党的十八大报告关于生态文明建设目标在上海的具体落实。党报十七大报告提出了“生态文明建设”的目标和要求,党的十八大报告提出了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的总体建设目标,指出:“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调,促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”这是中国经济社会发展目标由传统的过于注重GDP增长,向可持续发展、科学发展、和谐发展目标转变的战略性决策。而生活垃圾分类减量则是这一宏观战略目标转变的必然产物,其具体表现就是对人们生活中产生的垃圾和其他废弃物的治理方式从末端治理走向源头治理。垃圾分类影响到垃圾的收集、运输、处置的模式和方法,垃圾分类是垃圾无害化、减量化、资源化目标实现的一个重要环节,是垃圾源头治理的活动链中不可缺少的重要环节,没有这一环节的确定性推进,就无法实现上述“三化”目标,而且也是整个源头治理方式中实现难度最高的环节。垃圾分类法治化,既有助于解决这一难题,也是必须的保障措施。因此,法治化推进既是生态文明建设的要求,也是法治保障生态文明建设推进的功能体现。
再者,制定并实施《办法》将有助于提高上海的整体城市文明水平。垃圾分类减量工作是一项系统性社会工程,需要全社会的参与和支持,其之所以是垃圾处理水平提高中难度最大的环节,原因就在于垃圾分类减量必须建立在公民个人形成良好的垃圾投放行为习惯的基础上。从改革开放后环境卫生早期立法中“不乱扔垃圾规范”的确定与实施,到今天垃圾分类投放收集,这不仅是市民个人行为的改变,市民个人素质的提高,更意味着整个城市文明水平的提高。而其难点在于全体市民行为的根本、整体性转变。因此这是一项需要长期性努力、全社会努力的社会系统工程,既不可操之过急,又不能长久等待,不论何时,最需要的是行动。此项工作既需要政府的组织推动和监管实施,又需要市民的广泛行动,也需要社会组织的积极参与。通过对此项工作所涉各方权利、义务和责任的立法明确和规范,能够更好地促进上海市民良好行为习惯的尽快养成,提高上海城市文明的整体水平。
《办法》界定了垃圾分类减量的推进管理职责
垃圾分类减量工作的推进离不开政府的推动引导,更重要的是,需要在全社会形成共识,共同参与。《办法》第三条规定:“本市生活垃圾分类减量工作遵循政府引导、社会参与、属地管理、分步推进的原则,逐步提高生活垃圾减量化、资源化、无害化处理水平。”在起草过程中,起初使用的表述是“政府主导”,而在征求意见中很多市民和单位,提出政府主导的社会成本高于政府引导管理,政府不应大包大揽,建议将政府主导改为政府引导。确实,引导更能准确体现政府在垃圾分类减量工作中的作用,而且将政府主导调整为政府引导也体现了社会管理向社会治理的转变。党的十八大报告和十八届三中全会决定都提出和强调了治理问题,强调要“推进国家治理体系和治理能力现代化”,“加快形成科学有效的社会治理体制”,“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,“改进社会治理方式。坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。社会参与,一方面是全社会都要参与到垃圾分类工作中,是每个单位和个人的义务和责任;另一方面,社会组织要参与其中,积极地推动,比如环保组织。