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国外PPP的管理制度及对我国的建议

2016-06-04 16:19 环卫科技网 王守清 刘婷

  PPP (Public-Private Partnership,公私合作)模式在减轻政府财政压力、满足公共基础设施建设、提高投资和管理效率等方面具有特殊的优势,很多国家政府将PPP模式作为有效地吸引国内外社会资本参与基础设施和公用事业的创新途径。尽管PPP模式已于80年代中期被引入我国的电厂、高速公路等基础设施领域,我国目前关于PPP的管理制度仍仅限于地方政府或部委层面,层次较低且杂乱,虽然在一定程度上为PPP的发展提供了支持,但远未达到完善的程度。因此,本文将比较分析英国等国家和地区与我国PPP模式的管理制度,并基于所识别出的差异和不足对我国相关的管理制度建设提出相应的改善建议。

  1. 国外PPP模式的法律框架和机构概述

  1.1 英国

  英国政府率先推动私营资本在公共领域方面的参与[1],但在PPP(英国称作PFI,Private Finance Initiative,私营主动融资)方面,英国并没有专门的法律(law),大多以政策(policy)和指南(guideline)的形式出现。到目前为止,有五份最重要的相关文件出台:2003年7月的《PFI:适应投资挑战(PFI:Meeting the Investment Challenge)》, 2006年3月的《PFI:加强长期合作(PFI:Strengthening Long-term Partnerships)》,2008年3月的《交付长期价值的基础设施采购(Infrastructure Procurement: Delivering Long-term Value)》,以及2012年12月的《PPP的新方法(A New Approach for Public Private Partnerships)》和《PF2合同的标准化(Standardisation of PF2 Contracts)》等[1][2][3]。

  1.2 澳大利亚

  2000年开始,以维多利亚州为开端[4],澳大利亚各联邦部门和州政府相继发布了PPP模式的规范指引、准则和协议等,但由于各地存在差异,造成PPP模式在全国范围内发展不平衡、效率不高、私营企业难以参与等问题。为此,联邦政府在2004年组建了国家PPP论坛(National Public Private Partnership Forum),并在2008年以《澳大利亚基础设施法案2008(Infrastructure Australia Act 2008)》为基础组建了澳大利亚基础设施委员会(Infrastructure Australia),从而建立了统一合作的PPP沟通管理平台;同年,委员会颁布《国家PPP政策及指引(National PPP Policy and Guidelines)》替代各州、管辖区的原有文件,对全国的PPP项目进行规范。[5]

  1.3 香港特别行政区

  为了更好地指导PPP项目在香港的实施,香港政府效率促进组(Efficiency Units)先后在2003年和2008年出台了《PPP指南(An Introductory Guide to Public Private Partnerships)》和《PPP指南2008》,后者增加了公共部门比较因子(Public Sector Comparator,PSC)的具体构建步骤和风险管理矩阵的构建实例,以及保持政府公正性的具体原则与措施等条目。

  1.4 日本

  1999年起实行(2011年修改)的《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法(简称民活法/PFI法)》是日本PFI项目的法律指南。

  为了完善法律制度上对PFI应用范围的限制,日本还设立了活用项目推进委员会机构,制定了公务员派遣制度和民间自提(Unsolicited Proposal)项目制度等。[6]

  1.5 韩国

  韩国政府于1994年制定了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》,引入BOT(Build-Operate-Transfer,建设-运营-移交)模式,后于2005年修订《社会基础设施民间投资法》,引入了BTL(Build-Transfer-Lease,建设-移交-租赁)模式并大力推广,将民间投资项目的范围显著扩大。[6]

  1.6 菲律宾

  菲律宾开展PPP项目的历史较久,1994年修订的菲律宾法令第6957号(BOT法)规定了基础设施类PPP项目的指导原则,促使菲律宾国内涌现出各种PPP模式;项目采购方面,1998年菲律宾重新修订其国内采购法,引入竞争性招标流程。[7]

  1.7 印度尼西亚

  2005年颁布的印尼第67号总统令规范了PPP项目的制度环境, 2010年修订后增加了风险分担、竞争性招标、财政支持和非财政支持等内容。[7]

  1.8 台湾地区

  2000年1月通过的《促进民间参与公共建设法》(简称《促参法》),是台湾地区基础设施PPP的最主要法律依据,在其基础上,又陆续制订了《促进民间参与公共建设法施行细则》(2000年10月)、《民间参与公共建设甄审作业参考手册》(2000年)、《民间参与公共建设财务评估模式规划》(2001年)等子法和细则。[8]

  1.9 南非

  南非内阁在1997年批准成立了一个跨部门工作小组(PPP Unit),负责制定政策、法律并进行体制改革,为PPP模式的发展与应用创造有利环境。《公共财政管理法》及《财政部16号准则》是国家、省一级层面的PPP法,而《市级财政管理法》是市一级层面的。此外还有国家、省层面的《PPP手册(Public-Private Partnership Manual)》及《PPP标准化规定(Standardized PPP Provisions)》,和市级层面的《市政公共服务供应和PPP指南(Municipal Service Delivery and PPP Guidelines)》等规章政策。[5]

来源:中国PPP智库

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