摘要：通过简析生活垃圾收费制度的实施效果与制度安排的不足，以及产业化推进和政府提供环卫公共服务的关系，在理性分析的基础上，提出将“生活垃圾收集、清运（短途）环节”移出产业化行列和“部分成本”制定收费价格的设想和建议，使生活垃圾收费制度的实施能真正起到减少垃圾排放，促进资源利用，推动产业发展，造福生态环境的本意。
关键词：生活垃圾收费；环卫公共服务；部分成本收费；竞争机制
1沿革和现状
1.1生活垃圾收费沿革
城市生活垃圾收费最初多以代运费、服务费的形式存在。到上世纪70年代末起，生活垃圾收费在新增任务量和单位垃圾清运方面已成惯例，收费名目日益增多。90年代以后，随着房地产的兴起，在房产开发竣工时的“搭车收费”热闹一时[1]，当时社会上对垃圾“乱收费”颇有微词，也曾进行了专项整治和规范。但所收费用一般用于补偿环卫作业日常运营经费，当时的城市基础设施建设百废待兴，建设资金相当紧张，造成了环卫基础设施建设严重滞后。城市生活垃圾的产生量伴随城市化的进程也在快速增长，形成了“垃圾包围城市”的窘态。即便是垃圾收运处理经费捉襟见肘，各地在传统的主城区居民生活垃圾清运服务上始终坚持了不收费的“常规”。由于资金短缺，到了世纪之交，全国也只有部分经济实力雄厚的大城市拥有真正的无害化垃圾处置场，大多数城市生活垃圾处置基础设施处于“历史欠账”状况，真正合格的垃圾处理场（厂）建设资金缺口大，垃圾产生量的压力和污染环境的状况堪忧。为此,2002年，国家四部委提出了“实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾产业化”的解决思路，为市场经济下加快环卫基础设施建设，推进环卫作业体制改革，促进垃圾处理产业化发展打开了改革通道。
1.2收费制度实施简况
4年多来，随着一系列文件，规章和改革措施的出台，全国661个设市城市中，已有三分之一左右的城市实施了“城市生活垃圾收费制度”[2]，虽然在实施初期存在着收费起点低，以及收缴率、收费环节等方面的制约，但在部分大、中城市中已取得了较为成功的经验。环卫作业服务部门“事转企”的改革和作业服务市场化运作的探索初见成效，充实了生活垃圾处理的资金量，促进了城市生活垃圾处理能力的提高和环境卫生（垃圾处理）投资的增长。（见下表）

数据来源：2002-2005年建设部城市建设统计公报
需要指出的是生活垃圾收费制度的实施效果与制度安排的初衷和目标尚不吻合、与产业化的理想状态差距甚远。大多数城市环卫作业服务的运作模式并未根本转变，转制仅仅体现在人员身份的改变和单位性质从国有事业变为国有企业，作业服务的有形市场基本空白，一些城市环卫改革目标设定的“打破行政区划限制，鼓励竞争”的格局尚未形成。为此，国家建设主管部门已经注意到环卫作业服务（尤其是垃圾收集清运环节），并非只有市场之手的推动就能良性发展，并进行了一定的理论探讨[3]。本文则从实际观察结合资料分析，思考并简析在生活垃圾收费制度的实施中的瓶颈和困惑，借此提出将“生活垃圾收集、清运（短途）环节”移出产业化行列和“部分成本”制定收费价格的设想，使生活垃圾收费制度的实施能真正起到减少垃圾排放，促进资源利用，推动产业发展，造福生态环境的本意。
2生活垃圾收费实施瓶颈和制度安排的困惑
2.1价格机制有违市场规律，原环卫转制企业难享收费“激励”
按照市政公用事业市场化实施意见，垃圾处理收费定性为经营性服务收费。这意味着生活垃圾处理收费不仅要弥补各项作业的成本，还要产生一定的市场利润率；垃圾处理服务不再由政府全额拨款，而是由垃圾产生单位或者个人承担相应的污染治理费用。
合理的收费标准首先应该基于作业服务的成本核算。在市场条件下，垃圾处理成本应该是垃圾处理过程中（包括收集、运输和处置）所有生产要素投入的总和。但是在实际操作中，由于受到传统事业模式下按照人头核算划拨经费方式的惯性影响，政府公共政策对垃圾处理运行成本的响应程度还很低，尚未建立有效的成本核算和管理机制。例如，推行生活垃圾分类收集客观要求分类运输和处置，必然增加运输环节的人力和物力消耗，但是这一部分新增的成本并没有打入作业经费，企业对垃圾分类收运缺乏动力，且定额式的收费方式