摘要：城市生活垃圾进入市场化运作以来，关于无害化、资源化的关系一直不是十分明确。而且，在市场化进程中，各利益主体之间的关系也出现了很多新的变化。本文从市场化背景出发认为，引入市场化是为了提高效率和引进资本，但是城市政府是垃圾处理的责任主体的地位没有变化，也不应该发生变化。无害化和资源化是辩证统一的关系，不能将任何一方扩大化。
关键词：无害化；资源化；市场化
I垃圾处理行业市场化改革的背景
城市生活垃圾处理设施是城市环境基础设施的重要组成部分，也是传统的市政公用事业的一部分。城市垃圾处理的产业化、市场化是目前城市垃圾处理行业改革的主导方向。
2002年以来，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策，加快了城市垃圾处理行业的市场化进程。但基本都停留在“政策”层次，没有形成“法律”层次的保障，且系统性不强。法律体系的滞后，造成项目执行的混乱，监管体系的漏洞。
垃圾处理的市场化改革主要由政府吸引资金的动机所推动。伴随着城市化迅速提高，仅政府财政力量难以满足对垃圾处理资金投资的需求。由于城市政府在设施建设方面没有适当的融资工具，地方城市政府又是城市垃圾处理设施建设的投资主导，引资动机在地方城市政府更加显著。
中国正处在市场经济的全面推进期，政府在经营性资产领域总体呈退出趋势。作为市政公用事业重要内容的城市垃圾处理行业，伴随国家对市政公用事业的投资开放，垃圾处理行业在没有充分准备的情况下，面向社会资本的开放得以快速推进。
国家对环境问题的日益重视，以及全球性环保要求的不断提升，使垃圾无害化的要求更加突出。处理设施缺乏问题凸现，且对设施水平要求也在不断提高。据有关统计资料显示，2004年我国660个城市生活垃圾清运量达1.55亿吨，无害化处理率约为52％。但是根据有关部门的调查分析，城市垃圾的实际无害化处理率不足20％。
垃圾处理面临的另一个关键背景就是资源化问题。随着国家发展战略向大力发展循环经济、加快建设节约型社会的转型，垃圾的资源化成为越来越受关注的话题。但是资源化概念的过早提升扰乱了本身还没有得以完善的无害化主调，从而一定程度地扰乱了垃圾处理的责任区分和技术路线。
2市场化改革不能免除城市垃圾处理中的政府责任
在传统的公益服务体制下，政府将城市垃圾清运和处理作为公共责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。这种模式下，政府负责投资，没有垃圾收费，即便有，收费也是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府。我国的城市环卫行业体制几十年来一直持续这种模式。目前世界上这种模式仍然是许多国家的主导模式。
由政府直接提供福利性的垃圾处理服务，是传统行业管理机制得以生存的基础。但是，这种模式的基础已经在中国发生了变化。当市场化在诸多背景的协同下成为主要改革方向时，城市垃圾处理的传统关系发生了变化。21世纪以来，中国政府开始在公用事业领域进行开放，鼓励和允许社会资本进入公共行业，以释放政府的投资压力；同时，在垄断行业放宽市场准入，可以引入竞争机制，提高效率。
城市垃圾处理是市政公用性事业，不同于一般竞争性行业。其准公共产品特性和很强的外部性特性使政府无法完全却摔政府责任。其责任主体最终仍然是政府，不是产生垃圾的公众，也不是处理垃圾的企业。
对城市垃圾领域而言，只凭宏观经济和政策调控来保障是不够的。这些特征要求政府至少通过科学的监管体系来履行保障持续、安全普遍服务的责任。城市垃圾处理虽然没有像城市供水领域那么强的自然垄断性，但是垃圾处理提供的是公共服务，即便由企业以商业方式提供，最终的责任主体仍应该是政府。
3政府主体不妨碍城市垃圾处理行业的市场化
世界银行曾根据潜在市场竞争能力、设施所提供服务的消费特点、收益潜力、公平性和环境外部性等指标，定量分析了城市污水和垃圾处理相关环节的市场化能力指数。当指数为1时，表示市场化能力很差，不宜让私人部门参与；当指数为3时，市场化能力最好，完全可以由私人部门完成。分析结果表明，垃圾收集的市场化能力最好，为2.8；垃圾卫生处理居中，为1.8～2.0。这一定量分析较好地说明了城市垃圾收集和处理领域引入市场机