摘要：介绍了垃圾焚烧发电厂运营的委托管理形式、委托管理与监管内容，及事先承诺制在运营监管中的运用，同时指出了落实委托管理的对策。
关键词：生活垃圾；委托管理；规制理论；事先承诺制；焚烧
为了提高运营、维护及整修水平，引入市场机制，调节资本、技术和管理在垃圾处理中的作用，避免政府自建自营情况下机制缺陷带来的弊端，同时也为了精简机构，实行政企、政事、事企、管理和作业“四分开”，国内城市政府正在积极探索垃圾焚烧发电厂委托管理模式，力争形成完善的规制制度。本文探讨垃圾焚烧发电厂委托管理应重点关注的方面。
1．垃圾焚烧发电厂运营的委托管理
1.1委托管理的常见形式
委托管理是一种比较适合国内的模式，资产继续国有，而运营职能外派给运营公司，运营监管则由政府所属事业单位承担，政府专注法规制定，运营公司专注运营及维护服务质量，事业单位监督运营公司依法运营，从而形成政府一事业单位一运营公司各司其职的三级管理模式。

图1委托管理的常见形式
图1给出了委托管理的四种常见形式，即承包、租赁、特许和建设－运营－移交（BOT特许）管理模式。承包与租赁管理中运营公司只承担作业和服务，而不做资本投资，特许与BOT特许管理中运营公司将承担投资风险。运营公司在承包管理中只承揽运营与维护作业（包括相关服务），在租赁管理中多承揽设施整修任务，在BOT特许管理中，除设施运营、维护及整修任务外，还需承揽建设任务。合同期内，BOT模式中运营公司拥有资产所有权，但在特许管理中却不一定拥有。
1.2委托管理内容
图1从业务范围界定委托管理形式，但并未涉及具体的委托管理内容。一般而言，在界定业务范围内，该业务相关的日常运营及相关事宜，包括辅助性生产资料采购、劳动保护、资源环境保护、安全与卫生、业务培训和其它服务，都全权委托给运营公司自主经营。然而，垃圾焚烧发电厂至少有下列四方面特殊情况需要面对；一是垃圾供给和电力上网目前仍具有行政规制性质；二是飞灰和渗沥液是政府重点规制的两种废物；三是垃圾焚烧发电厂是典型的邻避设施；四是委托管理的市场主体目前远未形成。面对这些特殊情况，运营公司和政府都会做出维护自身利益的选择，从而造成了垃圾焚烧发电厂委托管理内容不尽相同。

图2委托管理内容、要求及成本比例
图2给出了国内存在的三种委托管理内容安排。垃圾焚烧发电厂委托管理内容谈判焦点主要集中在焚烧发电（包括配电线路维护）、炉渣处置、渗沥液处理、飞灰处置和上网电力收费五个方面。运营公司希望仅接管第Ⅲ类包含的内容，即厂内生产内容，而不希望接揽渗沥液处理和飞灰处置这类管制严格的内容；政府部门却希望将第Ⅲ类包含的内容即垃圾供给以外的所有内容委托给运营公司，尤其在BOT特许管理时更希望如此，这不仅仅只出于回避风险考虑，还出于简化运营费计算与支出考虑。
图2还给出了管理要求及该要求下处理处置成本占总成本比例的典型值。由图2可见，焚烧发电和飞灰处置费用是主要部分，分别占到54%和34%，焚烧发电和飞灰处置是委托管理谈判内容的重中之重。
2.垃圾焚烧发电厂运营委托管理的监管
委托管理条件下，运营公司掌握着技术与运行数据等方面信息，在“逐利”的市场经济行为驱使下，这种信息不对称将导致道德风险和逆向选择问题更加复杂，如运营公司可能选择较低性能的石灰和活性炭，或稀释方法处理烟气，甚至修改数据或偷排有害物等，有必要加强委托管理的监管。委托管理的监管是一个激励规制问题，重点是设计出一套既能为运营公司提供适度激励，又能最大化实现社会公益的机制，规范运营公司的道德操守，消除信息不对称，并有机地融合政府与运营公司的目标，以提高运营效率和监管效率，事先承诺制较好地解决了这一问题。
2.1事先承诺制在监管中的运用
事先承诺制通过当事人的事先承诺对选择加以约束。承诺前一些最优选择在承诺后不再是最优，这迫使当事人重新评估承诺前的选择，趋向满足规制者的目标，也迫使当事人的竞争者重新考虑当事人的策略，最终做出让当事人受益的决策，由此可见，事先承诺制让规制者和被规制者同时受益。
事先承诺制运用到垃圾焚烧发电厂运营监管，是指运营公司事先对自身的风险控制水平向监管者（代表政府）做出承诺，保证一定时期内的累积损失及任意时刻的损失不超过预定限额。损失在预定限额内，监管者不会介入，运营公司自行管