2002年9月，经国务院同意，国家计委、建设部、国家环保总局研究制定了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》。《意见》强调，为推进新建垃圾处理设施积极创造条件，引入竞争机制，鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资参与建设运营。特许经营对推进垃圾处理产业化的意义，就当前来说，主要在于加快垃圾处理设施建设速度和提高运营管理水平。上海市政府批复的《上海市固体废弃物处置与发展规划》正在抓紧实施之中，预计未来几年将是上海垃圾处理设施（包括若干垃圾焚烧发电厂、生化或堆肥场，以及大型中转设施等）建设的高峰期，随着市容环卫行业体制改革、机制转换，政企、政事、事企、管理和作业分离的进程加快，生活垃圾大型中转、处理设施的投资主体多元化、运营主体企业化、运营管理市场化的产业发展新格局将逐步形成。
垃圾处理服务不具有自由市场运作动力，它具有公共物品的属性。也就是说，从一般意义上讲，垃圾处理服务不具有特定的购买者，而又是社会所必须的服务，具有自然垄断的特征。传统的经济理论认为自然垄断产业应该由政府直接投资，实行垄断经营。但政府垄断经营往往导致企业缺乏竞争动力，倾向于由政府增加投入而不是提高生产效率来体现效益。随着经济的发展和人民生活水平的提高，社会对这种公共产品的质量和提供效率要求越来越高。打破自然垄断状况，引入适度竞争，既减轻政府直接投资压力，又提高垃圾处理设施的运作效率，成为垃圾处理产业发展的必然趋势。
在这种产业格局中，政府通过特许经营建立与企业的关系，企业通过设施建设和运营，具备提供垃圾中转、处理服务的能力，扮演服务提供者的角色，在获得政府允许提供此类服务的特许情况下，获取适当的收益。而政府扮演服务购买者、运营监管者的角色，使特许经营行为得到规范。即是说政府不直接提供服务，而是购买服务，并通过运营监管，保证服务水准。
在特许经营行为中，政府监管是多层次、全方位的，包括对设施规划、设计、建设、运营等，根据政府是否参与投资，监管的深度也存在差异。对大型生活垃圾中转、处理设施的运营监管，分为法律监管和合同监管。本文分别就法律监管和合同监管的主体、依据、内容、形式等问题作一探讨。
一、法律监管
法律监管指政府职能部门依据法律法规的规定，对企业运营是否符合法律法规规范要求进行监管。由于法律法规对企业的运营作出的规定是多方面的，政府对企业运营的监管也是多方面的。比如税务部门对企业纳税情况的监管、工商部门对企业注册登记等情况的监管、劳动监察部门对用工情况的监管、社会保险部门对企业缴纳社会保险费及为职工办理社会保险情况的监管等。这些监管对所有的企业具有共同性。对生活垃圾大型中转、处理设施的监管，主要是企业运营是否符合环境保护和环境卫生方面的法律、法规、规章及标准等。如填埋场在运营过程中是否达到国家规定的填埋场技术标准，渗滤水处理是否达标排放等。
1.监管主体。法律监管的主体应当是政府职能部门，可以是管理部门，也可以是专业的执法部门。对生活垃圾大型中转、处理设施的监管主体，首先是市容环境卫生管理部门，同时环境保护部门也应该对运营过程中的环境指标进行监管。
2.监管对象。所有生活垃圾中转、处理设施的运营均应纳入法律监管的范畴。举例说，如果在某些特定的区域，如保税区、特定的大型厂矿，生活垃圾的中转、处理由该区域的主管当局承担，政府对这些设施运营的监管主要体现在法律监管，不能因为这些设施不是政府投资建设或不需要政府的补贴而不履行法律监管的责任。
3.监管依据。法律监管的依据是国家和地方颁布的有关生活垃圾法律、法规、规章和标准等。目前，生活垃圾大型中转、处理设施监管的依据主要包括：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》；《上海市市容环境卫生管理条例》；生活垃圾填埋污染控制标准GB16889-1997；城镇垃圾农用控制标准GB8172-87；城市环境卫生设施设置标准CJJ27-89；城市垃圾转运站设计规范CJJ47-91；城市生活垃圾堆肥处理技术规范CJJ/T52-93；生活垃圾焚烧处理工程技术规范CJJ90-2002；生活垃圾卫生填埋技术规范CJJ17-2001；城市垃圾转运站运行维护及其安全技术规程CJJ/T86-2000。
随着经济、技术的发展，将逐步建立起完善的法律法规、标准规范体系，提供充分的法律监管依据。
4.监管特征。法律监管具有以下几方面的特征：（1)法定